摘 要：民事调解制度作为我国民事诉讼法中的一项重要的基本制度，它对于及时解决民事纠纷，妥善处理人民内部矛盾，促进社会和谐具有十分重要的现实意义。随着“三位一体”大调解格局的推行和完善，它已成为基层人民法院审理民商事案件的主要结案手段。但是随着民事案件调解结案率的不断提高，也逐渐暴露出来一些问题和矛盾。近年来，当事人因不服生效调解书到检察院申诉的现象不断增多。作为法律监督机关的人民检察院,有权对损害国家利益、社会公共利益的民事调解,采用抗诉、再审检察建议的方式引起再审程序,从而实现其法律监督的职能，切实维护国家、集体、公民的合法权益。
关键词：民事调解 检察监督

民事调解作为解决纠纷的一种法定方式,在国内外的司法实践中被广泛运用。在我国,随着经济改革的不断深化,社会矛盾的日益凸显,公民维权意识的逐步增强,民事纠纷呈大幅上升趋势,据不完全统计，目前有70%以上的民事诉讼案件以调解方式结案。由于调解过分强调当事人的意思自治,导致对调解监督机制的弱化。修改后的民事诉讼法首次明确了检察机关对调解的监督职权,有效填补了民事调解监督的空白。检察机关作为法律监督机关，如何加强对民事调解案件的监督，成为当前不容忽视的课题。本文拟从检察机关对民事调解法律监督的必要性、监督的范围和如何完善等方面进行一些初探。
一、民事调解目前存在的问题
1、“调审合一”，调解的自愿性得不到保障。我国法院民事调解实行的是调审合一的模式，即调解与审判相互结合，两者可以相互转换，交互运行，两种权力高度集中于同一审判法官，法官对调解或判决有绝对的选择权。由于法官具有双重身份及地位上的优势，以合意为基础的调解往往易演变为法官主持引导下的强制性调解，直接给当事人形成心理上的压力，影响当事人自由合意的形成。另一方面，在案件调解过程中，法官来往于双方当事人之间进行劝导、协调，由法官提出来的调解协议,其中必然包含着法官对案件事实的认识和法律上的判断，有先入为主之嫌。当事人会因害怕而违心地接受调解,存在或明或暗的强制调解问题，调解的自愿性得不到保障。
2、调解过程缺乏程序保障，给法官提供了违法机会。比较于严谨的审判程序，法院调解程序及方法具有较大的灵活性，一是没有明确调解案件的适用范围。民事诉讼法除了规定婚姻案件应当调解外，对哪些案件应当调解，哪些案件不应调解缺乏明确规定。二是调解的启动权在谁未明确。我国的民事诉讼调解可以依当事人申请调解开始，也可以由人民法院依职权主动开始，这就导致法官往往不尊重当事人的意愿，常常明示或暗示当事人必须进行调解，在调解过程中，对不愿调解的当事人存在劝说、诱导的现象，不但调解的自愿性原则得不到保障，当事人之间的矛盾也得不到彻底的化解。三是调解无期限、次数限制。民事诉讼法规定诉讼调解可在一审、二审和再审程序任何阶段进行，无期限和次数限制，调解的随意性大。一些法官对待棘手案件往往会一而再，再而三地进行调解，不仅拖延了诉讼，还给当事人无形压力，使得当事人的合意发生彻底变化。此外也有一些当事人会滥用调解的权利，随意提出调解，拖延诉讼。四是调解过程缺乏公开性。我国民事诉讼法未规定法院调解应采用的方式，实践中最为流行的则是“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方之间穿针引线，最终促成双方达成一致的意见。实际上，采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的，有违调解的自愿合法原则，容易“暗箱操作”滋生司法腐败。
3、法院未对调解协议进行合法审查，使违法违规行为逃避制裁。因调解制度在执行程序法、实体法方面没有像开庭判决那样具有严格的规范要求，法院对调解协议达成过程中事实的认定、证据的调查采取的是一种置身事外的状态，一般只会对案件相关事实进行大概了解和对调解协议进行字面上的审查，很难达到对调解协议进行实体合法审查的目的。这不仅不能保护当事人的自由处分权利，而且变相地剥夺了当事人其它的诉讼权利，容易存在法官在调解中偏袒一方或是法官在调解中有徇私舞弊、贪赃枉法的行为等情况。
4、民事调解救济途径单一 ，难以维护当事人权益。依据我国法律规定，调解结案的民事案件，当事人不能上诉，只能依据民事诉讼法第二百零一条、第二百零三条的规定向法院申请再审。但再审的理由仅限于调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律，并且要求当事人提供证据证明,当事人事实上是很难证明法官在调解中违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,能够申请再审成功的可能性相当小。这实际上变相剥夺了当事人的上诉权，难以维护当事人的合法权益。
二、检察机关民事调解监督的必要性
民事调解制度在我国长期法律实践中发挥了重要作用，然而从近几年法院对民事调解案件的审理情况看，民事调解确实存在一些问题。一是有些案件当事人提起虚假诉讼，然后通过调解结案的形式来损害国家利益、公共利益或者第三方利益。二是有的法官为了追求高调解率，有时会违背当事人的意愿，以言语威胁的形式强迫进行调解。三是一些法官在事实不清的情况下进行调解，导致调解结果有失公正。这些问题的存在客观上需要监督，而检察监督作为有效的外部监督力量，确实有助于此类调解案件的纠正和解决。
1、对民事调解案件进行检察监督符合《宪法》和《中华人民共和国民事诉讼法》的精神。宪法在赋予人民检察院法律监督权的同时，并未对监督的范围作任何限制性的规定。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修改通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条和第二百零八条规定：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。从立法层面明确了检察机关对民事调解案件的法律监督，使检察机关对民事调解案件的法律监督走向制度化、法治化。
2、对民事调解案件进行检察监督是现实的客观需要。从近几年法院对民事案件的审理情况看，调解结案的案件一般占受理总数的70％以上，且一般集中在基层法院。从办案的质量看，调解错误的案件确有一定比例，其原因有片面追求结案率、办人情案、关系案、地方保护主义、当事人双方恶意串通损害国家、集体利益等。这些问题的存在客观上需要监督，而检察监督作为有效的外部监督力量，有助于此类调解案件的纠正和解决。
3、对民事调解案件进行检察监督有其自身的优势。 我国现行法律对诉讼调解的救济途径只规定了当事人认为调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律时可以申请再审。与当事人申请再审相比较,检察机关的检察权属于公权，与审判权居于平等地位，检察机关的监督更有利于再审程序的启动。当事人申请再审,是从维护私权出发,对某些如当事人恶意串通、虚构事实利用调解达到非法目的情形,当事人往往就不会去申请再审,这就容易导致错误的审判行为得不到有效的监督,也会无形中产生许多新的矛盾和纠纷，给社会带来不安定因素。而检察机关监督的存在，对法院行使审判权的行为有着一定的制约和平衡，可促使审判活动正确进行，促进调解公正。与法院自行提起再审相比较，检察机关的监督更符合权力制约原则。由法院自身进行监督，只是一种内部监督，监督的方式和力度不免会弱化。而检察监督作为一种外部监督，能较好地排除干扰而摆脱法院难以自行启动再审程序的局面。
三、民事调解案件检察监督的范围和方式
（一）民事调解检察监督的范围
调解是以双方当事人的意愿为成立基础的，只要一方当事人不同意调解，调解协议即无法达成，民事调解制度存在的法理基础是自愿原则和合法原则。修改后的《民事诉讼法》第九条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”第九十六条规定：“调解达成的协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”因此，对民事调解案件进行检察监督的范围，应界定在调解案件违反自愿原则和合法原则的基础上。应从审查调解案件是否违反自愿原则和合法原则入手。我们认为具体应对以下几种确有错误的民事调解案件进行监督：一是申诉人有证据证明在调解协议达成期间受到对方当事人欺诈或胁迫的案件，对此类案件应认定该调解书违反了自愿原则。根据合同法的有关规定，如果调解协议是受到欺诈或胁迫达成的，它并不能因为有审判权的介入而获得正当性，法律理应赋予检察机关通过检察监督纠正已生效调解书的权力。二是法院在调解活动中，违背当事人真实意愿，强制调解或变相强制调解案件。调解制度的本质属性是当事人的合意，如果一方当事人或双方当事人都坚持不愿调解，法院就不能强制调解或变相强制调解，否则，该调解就因缺乏当事人的合意而不合法。三是调解违反法律、行政法规的强制性规定的。四是双方当事人为规避法律义务或为了牟取非法利益，相互勾结串通，以损害国家利益、社会公共利益以及案外人合法权益为代价达成调解协议，法院未尽审核之责的案件。五是人民法院未严格遵守法律规定，调解程序严重违法的案件。如有回避情形的法官未主动回避或未被申请回避，在调解中偏袒一方，遗漏必须参加诉讼的当事人等。法院违反程序的行为会使得法院的中立性受到质疑和挑战，进而影响司法公正。六是法官在调解中有徇私舞弊、贪赃枉法行为的案件。这种行为必然会影响案件的公正审理，造成调解结果的实质不公。
（二）民事调解检察监督的方式
根据修改后的《民事诉讼法》和2011年3月最高人民法院、最高人民检察院下发的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》（简称《意见》），结合司法实践，人民检察院对民事调解的监督方式主要有四种。一是抗诉。人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。承认检察机关对民事调解案件的抗诉权,有利于对国家利益和公共利益的保护。二是提出再审检察建议。《意见》第七条规定,地方各级人民检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解,经检察委员会决定,可以向同级人民法院提出再审检察建议。可以看出,对民事调解监督不光停留在修改后的民诉法第二百零一条规定的两种情形,即调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律。而是将监督范围更加细化,同民事判决、裁定一样,发现有《民事诉讼法》第二百条规定情形之一的,均可向人民法院提出再审检察建议。三是检察建议。修改后的《民事诉讼法》第二百零八条规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。《意见》第九条规定,人民法院的审判活动有本意见第五条、第六条以外违反法律规定情形，不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。四是发出纠正违法通知书。对法院在民事调解活动中有违法行为的，检察机关有权向法院发出纠正违法通知书，要求其限期改正。
四、检察机关对民事调解案件的审查
根据民事调解案件的特殊形式及调解结案的特点，检察机关对民事调解案件的审查应从两方面入手：一是以书面审查为主、调查取证为辅。对调解书内容无涉国家利益和社会公共利益，虽有错误但不至于严重违法，如法官违反自愿原则强制调解或变相强制调解、应回避的未予以回避、在调解中明显偏袒某一方当事人、当事人恶意串通损害他人合法权益等，这些案件要以当事人(案外人)向检察机关申诉为前提，需要申诉人实质性举证，检察机关只需对当事人(案外人)提供的证据并结合案件卷宗进行书面审查。检察机关发现调解书内容损害国家利益和社会公共利益，如当事人恶意串通损害国家利益和社会公共利益的，可以根据案件的实际情况决定是否行使调查取证权。检察机关发现调解书内容无涉国家利益和社会公共利益，但法官在调解活动中严重违反法定程序且有可能影响调解结果的，应当进行必要的调查。二是坚持全面审查与重点审查相结合，全面审查指的是按照规定,审查调解是否有修改后民诉法第二百条规定情形之一。重点审查是指按照修改后民诉法第二百零一条的规定,审查调解是否违反自愿原则或者调解协议的内容是否违反法律。
检察机关在处理生效民事调解申诉案件时，应掌握好以下三点：一是对当事人在调解时自愿放弃相关利益，事后又反悔的，检察监督不能给予救济；二是要认真接待不服调解的申诉，注意从中发现审判人员违法违纪问题，将对调解提出异议与对审判人员违法行为的监督有机结合起来，保证对生效民事调解的检察监督实效。三是有些确有错误的民事调解案件，对当事人的权益不一定产生实质性的影响，但却侵害了国家利益和社会公共利益，超出了当事人合法处分权的范围，检察机关不能因当事人不申诉就对法院在调解过程中的错误视而不见，不管当事人有否申诉，检察机关都应依职权监督。
五、完善对民事调解案件检察监督的几点建议
（一）加强学习，不断提高监督水平。近年来，由于检察机关对人民法院的民事调解进行监督没有法律明文规定，造成检察监督可操作性不强。2011年3月，最高人民检察院与最高人民法院联合会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，开始了在全国范围内对民事调解案件实行法律监督的破冰之旅。该意见从法律上明文规定检察机关有权对民事调解案件实施监督以及进行监督的程序，为开展民事调解监督提供了有力手段。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修改通过的《中华人民共和国民事诉讼法》，从更高立法层面细化了检察机关对民事调解案件的法律监督。因此，检察机关应当更新执法理念，加强对民事调解制度、原则、具体法律条文的学习和把握，进一步提高对加强调解监督工作重要性和必要性的认识，不断提高监督水平，做到对人民法院民事调解案件既敢于监督，又善于监督，从而改变一直以来检察机关对民事调解案件监督不力的局面。
（二）领导重视，注重与法院的沟通协调。虽然修改后的民诉法和“两高会签文件”中将再审检察建议、检察建议等规定为民事调解检察监督的方式，但就实践情况来看，要想收到应有的法律效果，还要取得人民法院的认可和配合。为此，基层人民检察院的领导应高度重视此项工作，检察长、分管民行工作的副检察长要及时与人民法院的领导沟通协调，共同研究解决民事调解检监督工作中遇到的新情况、新问题，以利于检察机关民事调解监督工作的开展，最终达到共同实现司法公正的目的，进一步提升检察监督的实效。
（三）完善相关立法，便于实践中具体操作。 修改后的民事诉讼法和“两高会签文件”，为检察机关开展民事调解监督提供了有力手段。但对于调解的抗诉范围的规定却只限于“民事调解损害国家利益、社会公共利益”的情况，使检察机关对民事调解刚性监督的范围太过局限。而且目前我国法律对什么是“社会公共利益”并没有明确的规定，司法实践中，各地认识也不一致。有的检察机关认为，只要是错误调解，就损害了法律的权威，就是损害了社会公共利益。因此，建议是否在立法层面对民事调解检察监督提出抗诉的范围能进一步拓展，两高能否对国家利益和社会公共利益联合做出解释，以便于实践中具体操作。
（四）加强对涉嫌虚假诉讼的调解案件的监督力度。一是对当事人恶意串通,以虚假调解方式损害国家、集体、第三人合法权益的案件,检察机关在查清事实的基础上,可依法向法院提出抗诉,要求撤销虚假调解书。同时,可以建议法院按照修改后的民事诉讼法第112、113条的规定,对当事人根据情节轻重予以罚款、拘留。对毁灭、伪造主要证据或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证、指使他人作伪证的,应当及时依法追究行为人的刑事责任。二是将办理虚假调解案件与监督审判人员违法违纪行为有机结合。对于当事人与审判人员互相串通或因审判人员贪污受贿、徇私舞弊等行为导致虚假调解得逞的案件,检察机关在依法提出抗诉的同时,应当依法对审判人员的职务犯罪行为进行查办,达到有效查处和打击民事虚假调解行为的目的。
民事调解作为化解社会矛盾，解决人民群众纠纷的主要手段，也是人民法院民事审判的重要组成部分，民事调解的结果直接关系到人民群众的切身利益。因此，加强对调解活动的法律监督更显重要，检察机关作为专门的法律监督机关，更具有不可推卸的神圣使命。民事调解检察监督制度的完善，对提升检察监督权威性，保障人民群众根本利益，促进和谐社会的构建都有重要影响和意义。

河北省景县人民检察院 王永刚

文化部


文化部关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知

文市发〔2003〕15号


各省、自治区、直辖市文化厅（局），新疆生产建设兵团文化局：
为深入贯彻《互联网上网服务营业场所管理条例》，整顿和规范网络文化市场，根据《国务院办公厅转发国务院体改办国家经贸委关于促进连锁经营发展若干意见的通知》（国办发[2002]49号）精神，现就互联网上网服务营业场所连锁经营管理有关问题通知如下：

一、促进和规范互联网上网服务营业场所连锁经营，是加强对网吧等互联网上网服务营业场所管理，规范互联网上网服务经营活动的重要措施。各地文化行政部门一方面要继续坚持从严审批、从严管理、从严控制总量、从严打击违法经营的原则，合理布局、优化结构，加强对网吧等互联网上网服务营业场所的宏观调控和行政执法力度，探索长效管理机制，落实经营管理技术措施；另一方面要加强对现有网吧的正面引导和改造提高，通过促进和规范互联网上网服务营业场所连锁经营，力争让规模化、连锁化、主题化、品牌化的网吧等互联网上网服务营业场所逐步占据市场主流，在社会上树立起网吧等互联网上网服务营业场所文明、健康的良好形象。

二、本通知所称的互联网上网服务营业场所连锁经营，是指若干互联网上网服务营业场所在连锁经营企业总部的统一管理下，严格按照连锁经营的组织规范，统一经营方针、统一服务规范、统一形象标识、统一营业场所风格，并且统一上网首页和统一计算机远程管理的经营组织形式，主要包括直营连锁和特许（或称加盟）连锁两种组织形式。连锁经营企业对直营连锁门店的控股比例不得低于51%。不符合上述要求的，不得以连锁名义从事经营活动。

三、文化部负责全国性和跨省（自治区、直辖市）连锁经营的互联网上网服务营业场所连锁经营企业的审批；省、自治区、直辖市文化行政部门负责审批在本行政辖区内从事连锁经营的互联网上网服务营业场所连锁经营企业的审批，并报文化部备案。各省、自治区、直辖市文化行政部门要对互联网上网服务营业场所连锁经营企业及其连锁门店的数量和布局进行合理规划，既要防止独家垄断，又要避免恶性竞争。每个省（自治区、直辖市）审批设立的互联网上网服务营业场所连锁经营企业不超过3家，全国性互联网上网服务营业场所连锁经营企业原则上不超过10家。要在严格控制总量的前提下优先审批互联网上网服务营业场所连锁经营企业的直营连锁门店，从严审批新设立的特许连锁门店，鼓励和支持互联网上网服务营业场所连锁经营企业在商业自愿的原则下收购、兼并、联合、重组、参股、控股现有的互联网上网服务营业场所经营单位。今后要在城市和有条件的农村地区停止审批非连锁经营的互联网上网服务营业场所。

四、申请设立互联网上网服务营业场所连锁经营企业应当符合《互联网上网服务营业场所管理条例》和国家有关规定，并具备下列条件：

（一）有企业的名称、住所、组织机构和章程；

（二）在一个省（自治区、直辖市）内从事连锁经营的，注册资本（金）或出资不得少于1000万元；从事全国性和跨省（自治区直辖市）连锁经营的，注册资本（金）或出资不得少于5000万元；

（三）有与其连锁经营活动相适应并取得从业资格的经营管理人员、专业技术人员；

（四）在一个省（自治区、直辖市）内从事连锁经营的，应当有不少于10家直营连锁门店；从事全国性和跨省（自治区、直辖市）连锁经营的，应当在不少于两个省（自治区、直辖市）内拥有不少于20家直营连锁门店；

（五）直营连锁门店不得少于连锁门店总量的10%；从事特许经营活动应当依法签定特许经营合同；

（六）具有与其连锁经营活动相适应并符合连锁经营规范的经营管理体系和向连锁门店提供长期经营指导的能力；

（七）拥有统一的上网首页和对连锁门店统一实施的计算机远程管理系统；

（八）法律法规和文化部规定的其他条件。

五、申请设立互联网上网服务营业场所连锁经营的企业应当提供以下文件：

（一）名称预先核准通知书或营业执照和章程；

（二）法定代表人或主要负责人的身份证明等有关证明材料，主要经营管理人员、专业技术人员的从业资格等有关证明材料；

（三）资金信用证明和符合本通知第四条规定数量的营业场所产权证明或者租赁意向书；

（四）符合连锁经营规范的筹建方案；

（五）符合国家法律法规规定的连锁经营管理制度及特许连锁门店的加盟章程；

（六）作为统一上网首页的合作网站合作意向书或者自建网站的筹建方案；

（七）统一计算机远程管理系统的筹建方案；

（八）需要提交的其他文件。

六、文化部或省、自治区、直辖市文化行政部门收到互联网上网服务营业场所连锁经营企业设立申请后，经审查符合条件的，发给同意筹建的批准文件。申请人完成筹建后，应当持符合本通知第四条规定数量的连锁门店《网络文化经营许可证》复印件、直营连锁门店的直营证明材料和特许连锁门店的特许经营协议书（合同）等证明材料向文化行政部门申请最终审核。文化行政部门经实地检查并审核合格的，发给《网络文化经营许可证》；经审查不符合条件的，应当向申请人说明理由。

七、互联网上网服务营业场所连锁经营企业设立连锁门店应当取得当地县（区）级以上文化行政部门的书面同意，并按照《互联网上网服务营业场所管理条例》的有关规定单独办理《网络文化经营许可证》。已经依法办理《网络文化经营许可证》的连锁门店应当办理变更登记手续。各省（自治区、直辖市）文化行政部门应当支持全国性或跨省（自治区、直辖市）连锁经营企业于一年以内在本行政区内设立不少于10家连锁门店。

八、互联网上网服务营业场所连锁经营企业及其连锁门店应当自觉接受当地文化行政部门的日常监督管理。凡连锁门店受到停业整顿以上行政处罚的，当地文化行政部门应当将处罚决定逐级上报至连锁经营企业发证部门备案。一年以内累计受到两次以上停业整顿以上行政处罚的特许连锁门店，连锁经营企业应当终止与该门店的特许经营关系；一年以内3%以上连锁门店受到停业整顿以上行政处罚的，发证部门应当责令连锁经营企业进行整改；一年以内3%以上连锁门店被吊销《网络文化经营许可证》的，取消连锁经营企业的连锁经营资格。

九、文化行政部门要对网吧等互联网上网服务营业场所、连锁经营企业及其分支机构实行年审制度。要加强对互联网上网服务营业场所连锁经营企业的指导，积极引导连锁经营企业提高经营管理水平，按照连锁经营标准化、专业化的要求，逐步建立起完善的经营管理体系和服务标准，坚决杜绝假连锁现象。积极引导连锁经营企业加强互联网文化建设，不断拓展增值服务项目，开发主题鲜明、特色突出的互联网文化内容和增值服务功能，为上网消费者提供丰富多彩、健康有益的衍生文化产品和增值服务项目。要充分发挥连锁经营企业在行业协会中的骨干作用和示范作用，努力促进行业自律。

二○○三年四月二十二日