从投资司法环境的视角
谈司法权地方化的弊端及改革对策
陈龙仁

一、前言
随着我国对外开放步伐的加快，投资环境已经成为决定城市经济与社会发展的重要因素，建设良好的投资环境也越来越被城市管理者所重视。一个城市的投资环境可以分为硬环境和软环境两大类，硬环境一般是指较易进入人们视觉的因素，具有较强的物质性，如城市设施环境、城市气候环境、城市地理环境、城市生活环境等；软环境则是指易被人们用心理感觉的因素，具有较强的精神性，如一个城市的法制环境、诚信环境、服务环境、文化环境、文明环境等[1]。法制环境是一个整合的概念,它除了包括静态的法的规则、制度系统等之外,还包括立法、执法、司法、守法等活动的过程。良好的法制环境是投资环境的重要保障,是影响投资环境的重要因素,是招商引资和经济发展的先决条件之一。在台湾区电机电子工业同业公会（以下简称电电公会）于“2002年中国大陆地区投资环境与风险调查”中，对大陆整体投资环境分成自然环境、基础建设、公共设施、社会环境、法制环境、经济环境、经营环境七个方面，前三者为硬件环境，其权重依次为5%、15%、10%；后四者为软件环境，其权重依次为10%、30%、15%、15%。又该公会对大陆投资风险分为社会风险、法制风险、经济风险、经营风险四个方面，其权重依次为10%、35%、20%、35%。足见台商在大陆投资时应格外重视法制环境（权重30%）及法制风险（权重35%）。又根据电电公会最近三年所作调查显示：2000年至2002年台商发生经贸纠纷之比例依次为38.5%、28.9%、29.3%；发生经贸纠纷时，除了经由私人管道、当地政府、台商协会或仲裁处理外，透过司法诉讼方式加以解决者，2001年所占比例为28.4%，2002年为22.5%[2]。此外，台北市企业经理协进会于2002年7、8月间，前往上海、武汉、福建、广东等地区，针对“传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现状调查”显示，曾发生经贸纠纷的比例高达78%，而解决纠纷的方式，除了自行协商解决、通过第三人或台商协会协助解决、经由当地政府调解或仲裁外，通过司法诉讼途径解决者亦占28%[3]。通过司法诉讼途径来解决经贸纠纷，已成为传统产业或高科技产业台商解决经贸纠纷常用的手段之一。因此，司法环境如何，是决定投资者投资取向的一个十分重要的因素。由此可见，从这个角度来考量我国司法体制目前存在司法权地方化的问题，是十分必要的。
二、司法权地方化的弊端及表现形式
目前，我国司法体制是采“条块”管理相结合，以“块”为主的管理方式。即各级各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍，是造成司法权地方化，进而影响投资环境的主要原因。
“块”管理的弊端是显而易见的，首先，这种管理体制是滋生地方保护主义的温床。最高人民法院在1999年10月12日即以法发[1999]28号颁行《人民法院五年改革纲要》，其中严正指出：“司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威”[4]。司法机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府，地方司法受制于地方也就难以避免了。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那么自然而然吗。于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法机关授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行冻结或先行划拨以不让本地资金外流。在司法协助上，有的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收取种种费用或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。至于基由地方保护而造成同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出不同判决的混乱状况更是屡有可见。多年来，这种种怪现状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。
其次，“块”管理破坏了国家法制的统一。司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。从世界各国的司法体制来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。许多国家法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司法权。同时，由于任命法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。然而在我国，除最高人民法院法官以外，所有地方各级法院法官，也是分别由相应的同级权力机关任命。这种任命方式，削弱了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的法官，而不是国家的法官。效忠于地方也就成了绝大多数法官的最高理论。
再次，“块”管理导致了司法的“泛行政化”。司法机关的工作本在于依法独立行使审判权、检察权。“块”管理却让当地政府自觉不自觉地将当地司法机关纳入自己的管理之下：对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成等等，与审判、检察有关无关的种种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法所明文规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法改革，严格执法，公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无“违宪”的察觉。这也难怪，在地方政府的眼里，由他们供给的地方司法机关可不就如同政府内一个普通的职能部门一样吗。
综上我国司法环境诸多弊端，司法权地方化对我国投资法制环境造成的负面影响是显而易见的。
三、司法权地方化的成因
由于司法机关的人、财、物受制于地方，在办案中自然有来自地方领导部门、行政机关、社会团体和个人方方面面的非法干扰；还有来自亲情、友情等关系网的说情；更有来自某些当事人的请托利诱，加上财政困难，办案经费不足，少数司法人员素质不高，由此产生的权力案、关系案、金钱案屡禁不止。因此，立案、审判、执行工作中地方保护主义的产生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法机关管理体制上的种种弊端所致，析言之，司法管理体制地方化、从属化，造成司法权力地方化、从属化，是地方保护主义形成的主要根源，是造成我国投资法制环境不佳的主要原因。
首先，司法机关属地方管理，必然造成在执法中受到当地党委、人大、政府的严重制约。虽然学者如王利明等人对此已提出检讨、评论[5]，但是有的党委、政府仍视司法机关为其下属的职能部门，有的乡镇把法庭视其为下属机构，司法机关的一切必须绝对服从当地统一指挥、安排。同时对地方领导定调子、打招呼、批条子的案件要经常请示、汇报，一举一动都受地方牵制，稍有疏忽，党委不提名，代表不举手，政府不拨款，院长日子难过，司法难以运作，法院要独立行使审判权，严格依法办案，确实难上加难。
其次，司法机关的人事归当地方党委管理，法官、检察官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方，故在审判、执行中不得不看地方领导的态度行事。另外，在进人、用人上，也是党委说了算，尽管年龄偏大、文化不高、业务不懂，也要无条件接受或提拔任用，严重影响司法队伍素质。这种情形，虽在2002年3月举行首次国家司法人员三合一考试之后会有所改善，但是办关系案、人情案、金钱案的仍不乏其人，助长了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐败。
再次，司法机关的财力依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，因为经费是司法机关的命脉，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，政府财政状况的好坏直接关系着法院工作能否正常运转。法院与当地政府是利益共同体，同进同退，加上财政吃紧，法院要自找办案经费，故在审判、执行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成为地方利益的“保护伞”、地方保护主义的积极实施者，司法独立缺乏有力保障，很难实现司法公正。
综上所言，司法机关现行管理体制，条块分割，特别是人、财、物受制于当地，必然导致司法权力地方化、从属化，成为名副其实“地方的法院”，助长地方保护主义盛行，严重影响独立审判、司法公正，所以改革法院管理体制，不但是排除非法干扰，确保司法公正的根本出路，而且显已迫在眉睫；在此方面，日本、韩国、我国台湾司法改革的经验，诸如司法预算独立、法官审判独立制度等，足可提供我们借鉴、参考。
四、克服司法权地方化的对策
加入世贸组织，为我国深化经济改革和扩大对外开放提供了前所未有的机遇和空间，也为推动司法机关改革、实现体制创新提供了新的机遇。长期以来，我国的司法制度常常受到司法权地方化的伤害，不仅影响了中国在国际上的形象，也在一定程度上伤害了国内外当事人的信心。中国加入世界贸易组织后，对WTO规则的全面接受将使我们下决心采取措施解决上述问题[7]。具体说来，入世后对人民法院在以下三个方面的改革提出了新的要求：1、对程序公正的要求将更高。2、需要强化审判独立。3、司法体制深层次的改革问题已无法回避[6]。因此，大可利用我国加入WTO这一有利时机来治疗顽疾，以从根本上克服这种司法权地方化及地方保护主义等弊端。笔者认为，应将现有“条块结合，以块为主”的司法保障体制改革为垂直管理。其具体内容包括：最高司法机关党委成员由党中央选配和管理；省级司法机关党委成员由最高司法机关党委主管，地（市）级司法机关和基层司法机关党委成员由省级司法机关党委主管。在财、物等司法资源的供给上，则应将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国务院统一拨款，由最高司法机关统一支配和管理。自然，司法机关的垂直管理体制并非是在与海关、工商、税务、质量监督等部门的类比之后的简单效仿，而是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。首先，从法治的角度来分析，产生司法地方保护主义，皆可归为司法权力地方化、附属化等制度性缺陷。因为制度是法治社会基础，任何一种社会公害滋生的原因都可从制度欠缺、紊乱方面获得最终解释，反过来说，任何一种社会公害的根治也都可以通过制度的创新、完善得到最终解决。其次，司法机关不仅缺乏与地方其它团体、组织相抗衡的力量，而且处处受制于地方，现行的司法制度实质上是使“司法”这个瘦弱的肩膀扛着“公正”这副沉重的大担。因而首要的问题是通过改革，建立与社会主义市场经济相适应的司法制度。第三、改革现行司法体制，不能简单理解为司法体制改革与审判方式的改革，要以司法体制独立制、司法财政单立制为原则，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制等方面进行力度较大的创新和完善，从制度上确定司法机关的客观、中立地位，保证法院依法独立、中立、公正地行使职权，使其在体制上脱离地方的控制，不被迫也不主动成为“保护”地方利益的工具。第四、通过改革司法的设置，使司法权获得自身的独立、中立、公正，正如最高人民法院院长肖扬院长所讲的：如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。所以，随之而来是改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官异地任职制、法官终身制及法官惩戒制等制度。
不得不提的是，实现司法机关的垂直管理首先还在于应扭转思想认识，要勇于打破过去那种一说到垂直管理就认为这是在党内闹独立，是脱离党对司法的领导的错误思想。应当看到，分级管理和垂直管理都是党的领导，只是实现的方式不同，都是一级服从上一级，最后统一服从于中央。这不仅不是削弱党的领导，还是在体现司法管理规律的同时切实加强党对司法机关的领导的表现。

参考文献：
[1]：WTO与法治论坛，《投资环境论文》；
[2]：台湾区电机电子工业同业工会，《2002年中国大陆地区投资环境与风险调查》第47、67、190页；
[3]：台北市企业经理协进会，《2002年传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现况调查报告》；
[4]：最高人民法院研究室编，《人民法院五年改革纲要》第59页，人民法院出版社（2000年4月第1版）；
[5]：王利明，《论权力机关对法院独立行使审判权的监督》，中国司法审判论坛第二卷第11、43页，2002年11月第1版；
[6]：最高人民法院政治部编，《入世与人民法院》，李国光所作的报告“认清形势，统一认识，积极应对，努力开拓入世后审判工作新局面”第20、21页；
[7]：BLOGCHINA.COM，2002年11月28日，《入世与中国司法》，于国富著。

江苏省南京市人大


南京市国有企业法定代表人离任经济责任审计条例
南京市人民代表大会


第一章 总则
第一条 为了促进国有企业法定代表人严格履行经济责任，保障国有资产保值、增值，根据《中华人民共和国审计法》和有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称经济责任，是指国有企业法定代表人在任职期间负有维护本企业财务收支真实、合法和效益的责任；保障国有资产安全、完整和保值、增值的责任。
第三条 市、区、县属国有企业（以下简称企业）的法定代表人离任，依照本条例实施经济责任审计（以下简称离任审计）。
第四条 市人民政府审计机关是全市离任审计的主管部门，负责离任审计工作的指导、监督和管理。
区、县人民政府审计机关应当根据职责分工，依法做好离任审计的有关指导、监督和管理工作。
第五条 企业法定代表人离任，应当进行离任审计。未经离任审计的，不得解除其任职期间经济责任。
第六条 实施离任审计，应当以法律、法规和经济考核指标、合同、协议、章程等为依据，遵循实事求是、客观公正、保守秘密的原则。
第七条 依法实施离任审计的结果，应当作为有关部门和组织考核法定代表人任职期间工作情况的依据。

第二章 审计组织和审计人员
第八条 离任审计，由下列审计组织实施：
（一）市、区、县审计机关；
（二）企业主管部门的内部审计机构（以下简称内审机构）；
（三）依法成立的社会审计机构。
第九条 审计人员应当具备与离任审计工作相适应的专业知识和业务能力，主审人员应当具有中级以上财经专业技术职称或者注册会计师资格。
第十条 审计人员进行离任审计时，依法行使下列职权：
（一）检查被审计企业的资产、财务会计资料，以及其他有关的文件、资料；
（二）就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得证明材料；
（三）法律、法规规定的其他职权。
第十一条 离任法定代表人（以下简称离任人）或者被审计企业认为审计人员与其有利害关系或者其他关系可能影响审计公正的，有权申请审计人员回避。
审计人员与离任人、被审计企业或者审计事项有利害关系的，应当主动申请回避。
审计人员是否回避，由其派出的审计组织决定。
第十二条 审计人员进行离任审计，应当依法履行职责，秉公办事，不得徇私舞弊。审计组织通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计企业的商业秘密。

第三章 审计管辖
第十三条 离任审计，按照企业类型和人事管理关系，分别由市、区、县审计机关管辖。
第十四条 市属大型企业和直属企业的法定代表人离任，由市审计机关负责审计。
第十五条 区、县属大、中型企业和直属企业的法定代表人离任，由区、县审计机关负责审计。
第十六条 市属中、小型企业和区、县属小型企业法定代表人离任，由内审机构负责审计。
第十七条 审计机关和内审机构负责的离任审计，可以委托社会审计机构进行审计，委托审计所必需的经费，由委托方承担。

第四章 审计内容和审计程序
第十八条 离任审计，包括下列内容：
（一）企业执行有关法律、法规和国家规定情况；
（二）企业法定代表人任职期间经营目标完成情况；
（三）企业财务收支和资产、负债、损益情况；
（四）企业国有资产的安全、完整和保值、增值情况；
（五）法律、法规和国家规定应当审计的其他事项。
第十九条 企业法定代表人离任，企业主管部门或者有关组织应当按照本条例第三章规定，向审计机关提出审计申请。
由内审机构负责离任审计，或者委托社会审计机构实施离任审计的，应当将审计通知书、委托书抄报管辖的审计机关。
第二十条 审计组织应当自收到申请之日起五日内作出受理决定，并自作出受理决定之日起三十日实施内离任审计。
第二十一条 审计组织应当于实施离任审计三日前组成审计组，并将审计通知书送达被审计企业和离任人。
审计通知书应当载明审计组组成人员、离任审计的起止时间、对被审计企业和离任人的要求等内容。
第二十二条 审计组实施离任审计，被审计企业、离任人和有关人员应当予以配合，不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，并提供必要的工作条件和下列资料：
（一）有关经济责任文件和重大决策文件；
（二）有关经济考核指标、合同、协议、章程；
（三）资产和债权债务盘点清单；
（四）财务会计资料；
（五）自查报告；
（六）离任人的述职报告；
（七）有关离任审计的其他资料。
被审计企业、离任人和有关人员提供的资料真实、完整，不得篡改、伪造、隐匿、转移、毁弃资料，不得转移、隐匿有关资产。
第二十三条 审计组应当在自发出审计通知书之日起三十日内完成离任审计。特殊情况确需延长审计时间的，应当经其派出的审计组织批准，并及时向提出审计申请的部门或者组织说明情况，通知被审计企业和离任人。
第二十四条 审计组在向其派出的审计组织提出审计报告前，应当征求被审计企业和离任人的意见。
被审计企业和离任人应当自接到审计报告之日起十日内，将书面意见送交审计组；逾期未送交的，视为同意。
第二十五条 审计组织应当及时审定审计组提出的审计报告，作出审计意见书和审计决定。
审计机关作出的审计意见书、审计决定，在送达申请审计的部门或者组织、被审计企业和离任人的同时，应当抄报同级人民政府。
企业主管部门根据内审机构审计意见出具的审计意见书、审计决定，社会审计机构出具的审计报告，在送达审计企业和离任人的同时，应当抄报管辖的审计机关。
第二十六条 审计机关作出的审计决定，被审计企业和离任人必须执行，如有异议的，可以自收到审计决定之日起十五日内向上一级审计机关申请复议。
被审计企业和离任人对企业主管部门出具的审计意见书、审计决定和社会审计机构出具的审计报告如有异议的，可以自收到之日起十五日内向审计机关提请监督解决。

第五章 法律责任
第二十七条 违反本条例第十九条第一款规定的，由审计机关责令限期改正，并可以对责任单位或者责任人给予警告，造成经济损失和国有资产流失的，审计机关应当建议有关部门追究责任。
第二十八条 被审计企业有违反有关法律、法规和国家规定行为的，审计机关可以视情况依法作出如下处理：
（一）限期缴纳应当上缴的收入；
（二）限期退还违法所得；
（三）限期退还被侵占的国有资产；
（四）责令冲转或者调整有关帐目；
（五）采取其他纠正措施。
第二十九条 离任人有下列行为之一的，由审计机关依法作出审计决定，移交监察机关依法查处；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）指使有关人员弄虚作假，虚报经营业绩的；
（二）侵占企业财物的；
（三）改变专项资金用途的；
（四）违反规定将企业资金借贷他人的；
（五）其他违反有关法律、法规和国家规定，造成国有资产流失的。
第三十条 有下列行为之一的，由审计机关责令改正，可以视其情节对责任单位和责任人进行通报批评、给予警告，并建议监察机关或者有关部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）阻挠审计人员执行职务，抗拒审计监督的；
（二）拒绝提供与离任审计有关资料或者证明材料的；
（三）篡改、伪造、陷匿、转移、毁弃有关资料，或者转移、隐匿有关资产的；
（四）故意拖延或者拒绝执行审计决定的；
（五）打击、报复、陷害检举人、证明人、提供资料人、审计人的。
第三十一条 内审机构和社会审计机构违反本条例规定，出具虚假审计报告的，由审计机关负责核查，并建议有关部门依法查处。
第三十二条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄漏秘密的，由审计组织给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十三条 被审计企业和离任人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定机关的同级人民政府或者上一级审计机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；当事人也可以在接到行政处罚决
定书之日起三个月内直接向人民法院提起诉讼。被审计企业和离任人逾期不申请复议、也不提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第六章 附则
第三十四条 下列人员的离任审计适用本条例，法律、法规另有规定的除外：
（一）国有资产占控投地位或者主导地位的企业和集体企业的法定代表人；
（二）全民所有制事业单位的法定代表人、工程项目实行法人负责制和公司型投资基金的负责人；
（三）市、区、县政府决定需要审计的所属部门和其他单位的法定代表人。
第三十五条 本条例自公布之日起施行。



1997年5月20日