卫生部办公厅关于印发《静脉用药集中调配质量管理规范》的通知

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卫生部办公厅关于印发《静脉用药集中调配质量管理规范》的通知

卫生部办公厅


卫生部办公厅关于印发《静脉用药集中调配质量管理规范》的通知

卫办医政发〔2010〕62号


各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局:

为加强医疗机构药事管理,加强和规范医疗机构临床静脉用药调配中心(室)的建设和管理,保障医疗质量和医疗安全,我部组织制定了《静脉用药集中调配质量管理规范》。现印发给你们,请遵照执行。





二〇一〇年四月二十日



静脉用药集中调配质量管理规范



为加强医疗机构药事管理,规范临床静脉用药集中调配,提高静脉用药质量,促进静脉用药合理使用,保障静脉用药安全,根据《中华人民共和国药品管理法》和《处方管理办法》,制定本规范。

本规范所称静脉用药集中调配,是指医疗机构药学部门根据医师处方或用药医嘱,经药师进行适宜性审核,由药学专业技术人员按照无菌操作要求,在洁净环境下对静脉用药物进行加药混合调配,使其成为可供临床直接静脉输注使用的成品输液操作过程。静脉用药集中调配是药品调剂的一部分。

本规范是静脉用药集中调配工作质量管理的基本要求,适用于肠外营养液、危害药品和其他静脉用药调剂的全过程。医疗机构其他部门开展集中或者分散临床静脉用药调配,参照本规范执行。

一、医疗机构采用集中调配和供应静脉用药的,应当设置静脉用药调配中心(室)(Pharmacy intravenous admixture service,PIVAS)。肠外营养液和危害药品静脉用药应当实行集中调配与供应。

二、医疗机构集中调配静脉用药应当严格按照《静脉用药集中调配操作规程》(见附件)执行。

三、人员基本要求

(一)静脉用药调配中心(室)负责人,应当具有药学专业本科以上学历,本专业中级以上专业技术职务任职资格,有较丰富的实际工作经验,责任心强,有一定管理能力。

(二)负责静脉用药医嘱或处方适宜性审核的人员,应当具有药学专业本科以上学历、5年以上临床用药或调剂工作经验、药师以上专业技术职务任职资格。

(三)负责摆药、加药混合调配、成品输液核对的人员,应当具有药士以上专业技术职务任职资格。

(四)从事静脉用药集中调配工作的药学专业技术人员,应当接受岗位专业知识培训并经考核合格,定期接受药学专业继续教育。

(五)与静脉用药调配工作相关的人员,每年至少进行一次健康检查,建立健康档案。对患有传染病或者其他可能污染药品的疾病,或患有精神病等其他不宜从事药品调剂工作的,应当调离工作岗位。

四、房屋、设施和布局基本要求

(一)静脉用药调配中心(室)总体区域设计布局、功能室的设置和面积应当与工作量相适应,并能保证洁净区、辅助工作区和生活区的划分,不同区域之间的人流和物流出入走向合理,不同洁净级别区域间应当有防止交叉污染的相应设施。

(二)静脉用药调配中心(室)应当设于人员流动少的安静区域,且便于与医护人员沟通和成品的运送。设置地点应远离各种污染源,禁止设置于地下室或半地下室,周围的环境、路面、植被等不会对静脉用药调配过程造成污染。洁净区采风口应当设置在周围30米内环境清洁、无污染地区,离地面高度不低于3米。

(三)静脉用药调配中心(室)的洁净区、辅助工作区应当有适宜的空间摆放相应的设施与设备;洁净区应当含一次更衣、二次更衣及调配操作间;辅助工作区应当含有与之相适应的药品与物料贮存、审方打印、摆药准备、成品核查、包装和普通更衣等功能室。

(四)静脉用药调配中心(室)室内应当有足够的照明度,墙壁颜色应当适合人的视觉;顶棚、墙壁、地面应当平整、光洁、防滑,便于清洁,不得有脱落物;洁净区房间内顶棚、墙壁、地面不得有裂缝,能耐受清洗和消毒,交界处应当成弧形,接口严密;所使用的建筑材料应当符合环保要求。

(五)静脉用药调配中心(室)洁净区应当设有温度、湿度、气压等监测设备和通风换气设施,保持静脉用药调配室温度18℃~26℃,相对湿度40%~65%,保持一定量新风的送入。

(六)静脉用药调配中心(室)洁净区的洁净标准应当符合国家相关规定,经法定检测部门检测合格后方可投入使用。

各功能室的洁净级别要求:

1.一次更衣室、洗衣洁具间为十万级;

2.二次更衣室、加药混合调配操作间为万级;

3.层流操作台为百级。

其他功能室应当作为控制区域加强管理,禁止非本室人员进出。洁净区应当持续送入新风,并维持正压差;抗生素类、危害药品静脉用药调配的洁净区和二次更衣室之间应当呈5~10帕负压差。

(七)静脉用药调配中心(室)应当根据药物性质分别建立不同的送、排(回)风系统。排风口应当处于采风口下风方向,其距离不得小于3米或者设置于建筑物的不同侧面。

(八)药品、物料贮存库及周围的环境和设施应当能确保各类药品质量与安全储存,应当分设冷藏、阴凉和常温区域,库房相对湿度40%~65%。二级药库应当干净、整齐,门与通道的宽度应当便于搬运药品和符合防火安全要求。有保证药品领入、验收、贮存、保养、拆外包装等作业相适宜的房屋空间和设备、设施。

(九)静脉用药调配中心(室)内安装的水池位置应当适宜,不得对静脉用药调配造成污染,不设地漏;室内应当设置有防止尘埃和鼠、昆虫等进入的设施;淋浴室及卫生间应当在中心(室)外单独设置,不得设置在静脉用药调配中心(室)内。

五、仪器和设备基本要求

(一)静脉用药调配中心(室)应当有相应的仪器和设备,保证静脉用药调配操作、成品质量和供应服务管理。仪器和设备须经国家法定部门认证合格。

(二)静脉用药调配中心(室)仪器和设备的选型与安装,应当符合易于清洗、消毒和便于操作、维修和保养。衡量器具准确,定期进行校正。维修和保养应当有专门记录并存档。

(三)静脉用药调配中心(室)应当配置百级生物安全柜,供抗生素类和危害药品静脉用药调配使用;设置营养药品调配间,配备百级水平层流洁净台,供肠外营养液和普通输液静脉用药调配使用。

六、药品、耗材和物料基本要求

(一)静脉用药调配所用药品、医用耗材和物料应当按规定由医疗机构药学及有关部门统一采购,应当符合有关规定。

(二)药品、医用耗材和物料的储存应当有适宜的二级库,按其性质与储存条件要求分类定位存放,不得堆放在过道或洁净区内。

(三)药品的贮存与养护应当严格按照《静脉用药集中调配操作规程》等有关规定实施。静脉用药调配所用的注射剂应符合中国药典静脉注射剂质量要求。

(四)静脉用药调配所使用的注射器等器具,应当采用符合国家标准的一次性使用产品,临用前应检查包装,如有损坏或超过有效期的不得使用。

七、规章制度基本要求

(一)静脉用药调配中心(室)应当建立健全各项管理制度、人员岗位职责和标准操作规程。

(二)静脉用药调配中心(室)应当建立相关文书保管制度:自检、抽检及监督检查管理记录;处方医师与静脉用药调配相关药学专业技术人员签名记录文件;调配、质量管理的相关制度与记录文件。

(三)建立药品、医用耗材和物料的领取与验收、储存与养护、按用药医嘱摆发药品和药品报损等管理制度,定期检查落实情况。药品应当每月进行盘点和质量检查,保证账物相符,质量完好。

八、卫生与消毒基本要求

(一)静脉用药调配中心(室)应当制定卫生管理制度、清洁消毒程序。各功能室内存放的物品应当与其工作性质相符合。

(二)洁净区应当每天清洁消毒,其清洁卫生工具不得与其他功能室混用。清洁工具的洗涤方法和存放地点应当有明确的规定。选用的消毒剂应当定期轮换,不会对设备、药品、成品输液和环境产生污染。每月应当定时检测洁净区空气中的菌落数,并有记录。进入洁净区域的人员数应当严格控制。

(三)洁净区应当定期更换空气过滤器。进行有可能影响空气洁净度的各项维修后,应当经检测验证达到符合洁净级别标准后方可再次投入使用。

(四)设置有良好的供排水系统,水池应当干净无异味,其周边环境应当干净、整洁。

(五)重视个人清洁卫生,进入洁净区的操作人员不应化妆和佩戴饰物,应当按规定和程序进行更衣。工作服的材质、式样和穿戴方式,应当与各功能室的不同性质、任务与操作要求、洁净度级别相适应,不得混穿,并应当分别清洗。

(六)根据《医疗废弃物管理条例》制定废弃物处理管理制度,按废弃物性质分类收集,由本机构统一处理。

九、具有医院信息系统的医疗机构,静脉用药调配中心(室)应当建立用药医嘱电子信息系统,电子信息系统应当符合《电子病历基本规范(试行)》有关规定。

(一)实现用药医嘱的分组录入、药师审核、标签打印以及药品管理等,各道工序操作人员应当有身份标识和识别手段,操作人员对本人身份标识的使用负责。

(二)药学人员采用身份标识登录电子处方系统完成各项记录等操作并予确认后,系统应当显示药学人员签名。

(三)电子处方或用药医嘱信息系统应当建立信息安全保密制度,医师用药医嘱及调剂操作流程完成并确认后即为归档,归档后不得修改。

静脉用药调配中心(室)应当逐步建立与完善药学专业技术电子信息支持系统。

十、静脉用药调配中心(室)由医疗机构药学部门统一管理。医疗机构药事管理组织与质量控制组织负责指导、监督和检查本规范、操作规程与相关管理制度的落实。

十一、医疗机构应当制定相关规章制度与规范,对静脉用药集中调配的全过程进行规范化质量管理。

(一)医师应当按照《处方管理办法》有关规定开具静脉用药处方或医嘱;药师应当按《处方管理办法》有关规定和《静脉用药集中调配操作规程》,审核用药医嘱所列静脉用药混合配伍的合理性、相容性和稳定性,对不合理用药应当与医师沟通,提出调整建议。对于用药错误或不能保证成品输液质量的处方或用药医嘱,药师有权拒绝调配,并做记录与签名。

(二)摆药、混合调配和成品输液应当实行双人核对制;集中调配要严格遵守本规范和标准操作规程,不得交叉调配;调配过程中出现异常应当停止调配,立即上报并查明原因。

(三)静脉用药调配每道工序完成后,药学人员应当按操作规程的规定,填写各项记录,内容真实、数据完整、字迹清晰。各道工序与记录应当有完整的备份输液标签,并应当保证与原始输液标签信息相一致,备份文件应当保存1年备查。

(四)医师用药医嘱经药师适宜性审核后生成输液标签,标签应当符合《处方管理办法》规定的基本内容,并有各岗位人员签名的相应位置。书写或打印的标签字迹应当清晰,数据正确完整。

(五)核对后的成品输液应当有外包装,危害药品应当有明显标识。

(六)成品输液应当置入各病区专用密封送药车,加锁或贴封条后由工人递送。递送时要与药疗护士有书面交接手续。

十二、药师在静脉用药调配工作中,应遵循安全、有效、经济的原则,参与临床静脉用药治疗,宣传合理用药,为医护人员和患者提供相关药物信息与咨询服务。如在临床使用时有特殊注意事项,药师应当向护士作书面说明。

十三、医疗机构静脉用药调配中心(室)建设应当符合本规范相关规定。由县级和设区的市级卫生行政部门核发《医疗机构执业许可证》的医疗机构,设置静脉用药调配中心(室)应当通过设区的市级卫生行政部门审核、验收、批准,报省级卫生行政部门备案;由省级卫生行政部门核发《医疗机构执业许可证》的医疗机构,设置静脉用药调配中心(室)应当通过省级卫生行政部门审核、验收、批准。

十四、本规范下列用语的含义。

(一)危害药品:是指能产生职业暴露危险或者危害的药品,即具有遗传毒性、致癌性、致畸性,或对生育有损害作用以及在低剂量下可产生严重的器官或其他方面毒性的药品,包括肿瘤化疗药品和细胞毒药品。

(二)成品输液:按照医师处方或用药医嘱,经药师适宜性审核,通过无菌操作技术将一种或数种静脉用药品进行混合调配,可供临床直接用于患者静脉输注的药液。

(三)输液标签:依据医师处方或用药医嘱经药师适宜性审核后生成的标签,其内容应当符合《处方管理办法》有关规定:应当有患者与病区基本信息、医师用药医嘱信息、其他特殊注意事项以及静脉用药调配各岗位操作人员的信息等。

(四)交叉调配:系指在同一操作台面上进行两组(袋、瓶)或两组以上静脉用药混合调配的操作流程。



附件:静脉用药集中调配操作规程





















附件

静脉用药集中调配操作规程



一、静脉用药调配中心(室)工作流程

临床医师开具静脉输液治疗处方或用药医嘱→用药医嘱信息传递→药师审核→打印标签→贴签摆药→核对→混合调配→输液成品核对→输液成品包装→分病区放置于密闭容器中、加锁或封条→由工人送至病区→病区药疗护士开锁(或开封)核对签收→给患者用药前护士应当再次与病历用药医嘱核对→给患者静脉输注用药。

二、临床医师开具处方或用药医嘱

医师依据对患者的诊断或治疗需要,遵循安全、有效、经济的合理用药原则,开具处方或用药医嘱,其信息应当完整、清晰。

病区按规定时间将患者次日需要静脉输液的长期医嘱传送至静脉用药调配中心(室)。临时静脉用药医嘱调配模式由各医疗机构按实际情况自行规定。

三、审核处方或用药医嘱操作规程

负责处方或用药医嘱审核的药师逐一审核患者静脉输液处方或医嘱,确认其正确性、合理性与完整性。主要包括以下内容。

(一)形式审查:处方或用药医嘱内容应当符合《处方管理办法》、《病例书写基本规范》的有关规定,书写正确、完整、清晰,无遗漏信息。

(二)分析鉴别临床诊断与所选用药品的相符性。

(三)确认遴选药品品种、规格、给药途径、用法、用量的正确性与适宜性,防止重复给药。

(四)确认静脉药物配伍的适宜性,分析药物的相容性与稳定性。

(五)确认选用溶媒的适宜性。

(六)确认静脉用药与包装材料的适宜性。

(七)确认药物皮试结果和药物严重或者特殊不良反应等重要信息。

(八)需与医师进一步核实的任何疑点或未确定的内容。

对处方或用药医嘱存在错误的,应当及时与处方医师沟通,请其调整并签名。因病情需要的超剂量等特殊用药,医师应当再次签名确认。对用药错误或者不能保证成品输液质量的处方或医嘱应当拒绝调配。

四、打印标签与标签管理操作规程

(一)经药师适宜性审核的处方或用药医嘱,汇总数据后以病区为单位,将医师用药医嘱打印成输液处方标签(简称:输液标签)。核对输液标签上患者姓名、病区、床号、病历号、日期,调配日期、时间、有效期,将输液标签按处方性质和用药时间顺序排列后,放置于不同颜色(区分批次)的容器内,以方便调配操作。

(二)输液标签由电脑系统自动生成编号,编号方法由各医疗机构自行确定。

(三)打印输液标签,应当按照《静脉用药集中调配质量管理规范》有关规定采用电子处方系统运作或者采用同时打印备份输液标签方式。输液标签贴于输液袋(瓶)上,备份输液标签应当随调配流程,并由各岗位操作人员签名或盖签章后,保存1年备查。

(四)输液标签内容除应当符合相关的规定外,还应当注明需要特别提示的下列事项:

1.按规定应当做过敏性试验或者某些特殊性质药品的输液标签,应当有明显标识;

2.药师在摆药准备或者调配时需特别注意的事项及提示性注解,如用药浓度换算、非整瓶(支)使用药品的实际用量等;

3.临床用药过程中需特别注意的事项,如特殊滴速、避光滴注、特殊用药监护等。

五、贴签摆药与核对操作规程

(一)摆药前药师应当仔细阅读、核查输液标签是否准确、完整,如有错误或不全,应当告知审方药师校对纠正。

(二)按输液标签所列药品顺序摆药,按其性质、不同用药时间,分批次将药品放置于不同颜色的容器内;按病区、按药物性质不同放置于不同的混合调配区内。

(三)摆药时需检查药品的品名、剂量、规格等是否符合标签内容,同时应当注意药品的完好性及有效期,并签名或者盖签章。

(四)摆药注意事项:

1.摆药时,确认同一患者所用同一种药品的批号相同;

2.摆好的药品应当擦拭清洁后,方可传递入洁净室,但不应当将粉针剂西林瓶盖去掉;

3.每日应当对用过的容器按规定进行整理擦洗、消毒,以备下次使用。

(五)摆药准备室补充药品:

1.每日完成摆药后,应当及时对摆药准备室短缺的药品进行补充,并应当校对;

2.补充的药品应当在专门区域拆除外包装,同时要核对药品的有效期、生产批号等,严防错位,如有尘埃,需擦拭清洁后方可上架;

3.补充药品时,应当注意药品有效期,按先进先用、近期先用的原则;

4.对氯化钾注射液等高危药品应当有特殊标识和固定位置。

(六)摆药核对操作规程:

1.将输液标签整齐地贴在输液袋(瓶)上,但不得将原始标签覆盖;

2.药师摆药应当双人核对,并签名或盖签章;

3.将摆有注射剂与贴有标签的输液袋(瓶)的容器通过传递窗送入洁净区操作间,按病区码放于药架(车)上。

六、静脉用药混合调配操作规程

(一)调配操作前准备:

1.在调配操作前30分钟,按操作规程启动洁净间和层流工作台净化系统,并确认其处于正常工作状态,操作间室温控制于18℃~26℃、湿度40%~65%、室内外压差符合规定,操作人员记录并签名;

2.接班工作人员应当先阅读交接班记录,对有关问题应当及时处理;

3.按更衣操作规程,进入洁净区操作间,首先用蘸有75%乙醇的无纺布从上到下、从内到外擦拭层流洁净台内部的各个部位。

(二)将摆好药品容器的药车推至层流洁净操作台附近相应的位置。

(三)调配前的校对:调配药学技术人员应当按输液标签核对药品名称、规格、数量、有效期等的准确性和药品完好性,确认无误后,进入加药混合调配操作程序。

(四)调配操作程序:

1.选用适宜的一次性注射器,拆除外包装,旋转针头连接注射器,确保针尖斜面与注射器刻度处于同一方向,将注射器垂直放置于层流洁净台的内侧;

2.用75%乙醇消毒输液袋(瓶)的加药处,放置于层流洁净台的中央区域;

3.除去西林瓶盖,用75%乙醇消毒安瓿瓶颈或西林瓶胶塞,并在层流洁净台侧壁打开安瓿,应当避免朝向高效过滤器方向打开,以防药液喷溅到高效过滤器上;

4.抽取药液时,注射器针尖斜面应当朝上,紧靠安瓿瓶颈口抽取药液,然后注入输液袋(瓶)中,轻轻摇匀;

5.溶解粉针剂,用注射器抽取适量静脉注射用溶媒,注入于粉针剂的西林瓶内,必要时可轻轻摇动(或置震荡器上)助溶,全部溶解混匀后,用同一注射器抽出药液,注入输液袋(瓶)内,轻轻摇匀;

6.调配结束后,再次核对输液标签与所用药品名称、规格、用量,准确无误后,调配操作人员在输液标签上签名或者盖签章,标注调配时间,并将调配好的成品输液和空西林瓶、安瓿与备份输液标签及其他相关信息一并放入筐内,以供检查者核对;

7.通过传递窗将成品输液送至成品核对区,进入成品核对包装程序;

8.每完成一组输液调配操作后,应当立即清场,用蘸有75%乙醇的无纺布擦拭台面,除去残留药液,不得留有与下批输液调配无关的药物、余液、用过的注射器和其他物品。

(五)每天调配工作结束后,按本规范和操作规程的清洁消毒操作程序进行清洁消毒处理。

(六)静脉用药混合调配注意事项:

1.不得采用交叉调配流程;

2.静脉用药调配所用的药物,如果不是整瓶(支)用量,则必须将实际所用剂量在输液标签上明显标识,以便校对;

3.若有两种以上粉针剂或注射液需加入同一输液时,应当严格按药品说明书要求和药品性质顺序加入;对肠外营养液、高危药品和某些特殊药品的调配,应当制定相关的加药顺序调配操作规程;

4.调配过程中,输液出现异常或对药品配伍、操作程序有疑点时应当停止调配,报告当班负责药师查明原因,或与处方医师协商调整用药医嘱;发生调配错误应当及时纠正,重新调配并记录;

5.调配操作危害药品注意事项:

(1)危害药品调配应当重视操作者的职业防护,调配时应当拉下生物安全柜防护玻璃,前窗玻璃不可高于安全警戒线,以确保负压;

(2)危害药品调配完成后,必须将留有危害药品的西林瓶、安瓿等单独置于适宜的包装中,与成品输液及备份输液标签一并送出,以供核查;

(3)调配危害药品用过的一次性注射器、手套、口罩及检查后的西林瓶、安瓿等废弃物,按规定由本医疗机构统一处理;

(4)危害药品溢出处理按照相关规定执行。

七、成品输液的核对、包装与发放操作规程

(一)成品输液的检查、核对操作规程:

1.检查输液袋(瓶)有无裂纹,输液应无沉淀、变色、异物等;

2.进行挤压试验,观察输液袋有无渗漏现象,尤其是加药处;

3.按输液标签内容逐项核对所用输液和空西林瓶与安瓿的药名、规格、用量等是否相符;

4.核检非整瓶(支)用量的患者的用药剂量和标识是否相符;

5.各岗位操作人员签名是否齐全,确认无误后核对者应当签名或盖签章;

6.核查完成后,空安瓿等废弃物按规定进行处理。

(二)经核对合格的成品输液,用适宜的塑料袋包装,按病区分别整齐放置于有病区标记的密闭容器内,送药时间及数量记录于送药登记本。在危害药品的外包装上要有醒目的标记。

(三)将密闭容器加锁或加封条,钥匙由调配中心和病区各保存一把,配送工人及时送至各病区,由病区药疗护士开锁或启封后逐一清点核对,并注明交接时间,无误后,在送药登记本上签名。

八、静脉用药调配所需药品与物料领用管理规程

(一)药品、物料的请领、保管与养护应当有专人负责。

(二)药品的请领:

1.静脉用药调配中心(室)药品的请领应当根据每日消耗量,填写药品请领单,定期向药库请领,药品请领单应当有负责人或指定人员签名;

2.静脉用药调配中心(室)不得调剂静脉用药调配以外的处方;

3.静脉用药调配中心(室)不得直接对外采购药品,所需的药品一律由药学部门药品科(库)统一采购供应。

(三)药品的验收:

1.负责二级药库管理的药师应当依据药品质量标准、请领单、发药凭证与实物逐项核对,包括品名、规格、数量及有效期是否正确,药品标签与包装是否整洁、完好,核对合格后,分类放置于相应的固定货位,并在发药凭证上签名;

2.凡对药品质量有质疑、药品规格数量不符、药品过期或有破损等,应当及时与药品科(库)沟通,退药或更换,并做好记录。

(四)药品的储存管理与养护:

1.药库应当干净、整齐,地面平整、干燥,门与通道的宽度应当便于搬运药品和符合防火安全要求;药品储存应当按“分区分类、货位编号”的方法进行定位存放,按药品性质分类集中存放;对高危药品应设置显著的警示标志;并应当做好药库温湿度的监测与记录;

2.药库具备确保药品与物料储存要求的温湿度条件:常温区域10℃~30℃,阴凉区域不高于20℃,冷藏区域2℃~8℃,库房相对湿度40%~65%;

3.药品堆码与散热或者供暖设施的间距不小于30厘米,距离墙壁间距不少于20厘米,距离房顶及地面间距不小于10厘米;

4.规范药品堆垛和搬运操作,遵守药品外包装图示标志的要求,不得倒置存放;

5.每种药品应当按批号及有效期远近依次或分开堆码并有明显标志,遵循“先产先用”、“先进先用”、“近期先用”和按批号发药使用的原则;

6.对不合格药品的确认、报损、销毁等应当有规范的制度和记录。

(五)已建立医院信息系统的医疗机构,应当建立电子药品信息管理系统,药品存量应当与一级库建立电子网络传递联系,加强药品成本核算和账务管理制度。

(六)静脉用药调配中心(室)所用药品应当做到每月清点,账物相符,如有不符应当及时查明原因。

(七)注射器和注射针头等物料的领用、管理应当按本规范的有关规定和参照药品请领、验收管理办法实施,并应当与药品分开存放。

九、电子信息系统调配静脉用药规程

(一)电子信息系统静脉用药调配流程:

1.由医师按照《处方管理办法》和《电子病历基本规范(试行)》有关规定,负责将患者处方或用药医嘱分组录入电脑;

2.将静脉输液医嘱直接传递至静脉用药调配中心(室);

3.经药师审核处方或用药医嘱的适宜性后,自动生成输液标签及备份输液标签或采用电子处方信息系统记录,上述标签或记录均应当有各道工序操作人员的信息。

(二)建立电子药品信息管理系统。处方或用药医嘱打印成输液标签,并在完成调配操作流程后,自动减去处方组成药品在二级库所存药品数量,做到账物相符,并自动形成药品月收支结存报表。

十、静脉用药调配中心(室)人员更衣操作规程

(一)进出静脉用药调配中心(室)更衣规程。进出静脉用药调配中心(室)应当更换该中心(室)工作服、工作鞋并戴发帽。非本中心(室)人员未经中心(室)负责人同意,不得进入。

(二)进入十万级洁净区规程(一更):

1.换下普通工作服和工作鞋,按六步手清洁消毒法消毒手并烘干;

2.穿好指定服装并戴好发帽、口罩。

(三)进入万级洁净区规程(二更):

1.更换洁净区专用鞋、洁净隔离服;

2.手消毒,戴一次性手套。

(四)离开洁净区规程:

1.临时外出:在二更室脱下洁净隔离服及帽子、口罩整齐放置,一次性手套丢入污物桶内;在一更室应当更换工作服和工作鞋;

2.重新进入洁净区时,必须按以上更衣规定程序进入洁净区;

3.当日调配结束时,脱下的洁净区专用鞋、洁净隔离服进行常规消毒,每周至少清洗2次;一次性口罩、手套一并丢入污物桶。

十一、静脉用药调配中心(室)清洁、消毒操作规程

(一)地面消毒剂的选择与制备:

1.次氯酸钠,为5%的强碱性溶液,用于地面消毒为1%溶液,本溶液须在使用前新鲜配制,处理/分装高浓度5%次氯酸钠溶液时,必须戴厚口罩和防护手套;

2.季铵类阳离子表面活性剂,有腐蚀性;禁与肥皂水及阴离子表面活性剂联合使用,应当在使用前新鲜配制;

3.甲酚皂溶液,有腐蚀性,用于地面消毒为5%溶液, 应当在使用前新鲜配制。

(二)静脉用药调配中心(室)清洁与卫生管理其他规定:

1.各操作室不得存放与该室工作性质无关的物品,不准在静脉用药调配中心(室)用餐或放置食物;

2.每日工作结束后应当及时清场,各种废弃物必须每天及时处理。

(三)非洁净区的清洁、消毒操作程序:

1.每日工作结束后,用专用拖把擦洗地面,用常水擦拭工作台、凳椅、门框及门把手、塑料筐等;

2.每周消毒一次地面和污物桶:先用常水清洁,待干后,再用消毒液擦洗地面及污物桶内外,15分钟以后再用常水擦去消毒液;

3.每周一次用75%乙醇擦拭消毒工作台、成品输送密闭容器、药车、不锈钢设备、凳椅、门框及门把手。

(四)万级洁净区清洁、消毒程序:

1.每日的清洁、消毒:调配结束后,用常水清洁不锈钢设备,层流操作台面及两侧内壁,传递窗顶部、两侧内壁、把手及台面,凳椅,照明灯开关等,待挥干后,用75%乙醇擦拭消毒;

2.每日按规定的操作程序进行地面清洁、消毒;

3.墙壁、顶棚每月进行一次清洁、消毒,操作程序同上。

(五)清洁、消毒注意事项:

1.消毒剂应当定期轮换使用;

2.洁净区和一般辅助工作区的清洁工具必须严格分开,不得混用;

3.清洁、消毒过程中,不得将常水或消毒液喷淋到高效过滤器上;

4.清洁、消毒时,应当按从上到下、从里向外的程序擦拭,不得留有死角;

5.用常水清洁时,待挥干后,才能再用消毒剂擦拭,保证清洁、消毒效果。

十二、生物安全柜的操作规程

生物安全柜属于垂直层流台,通过层流台顶部的高效过滤器,可以过滤99.99%的0.3μm以上的微粒,使操作台空间形成局部100级的洁净环境,并且通过工作台面四周的散流孔回风形成相对负压,因此,不应当有任何物体阻挡散流孔,包括手臂等。用于调配危害药品的生物安全柜,应当加装活性炭过滤器用于过滤排出的有害气体。

(一)清洁与消毒:

1.每天在操作开始前,应当使用75%的乙醇擦拭工作区域的顶部、两侧及台面,顺序应当从上到下,从里向外;

2.在调配过程中,每完成一份成品输液调配后,应当清理操作台上废弃物,并用常水擦拭,必要时再用75%的乙醇消毒台面;

3.每天操作结束后,应当彻底清场,先用常水清洁,再用75%乙醇擦拭消毒;

4.每天操作结束后应当打开回风槽道外盖,先用蒸馏水清洁回风槽道,再用75%乙醇擦拭消毒。

(二)生物安全柜的操作与注意事项:

1.有1至2位调配人员提前半小时先启动生物柜循环风机和紫外线灯,关闭前窗至安全线处,30分钟后关闭紫外线灯,然后用75%乙醇擦拭生物安全柜顶部、两侧及台面,顺序为从上到下、从里到外进行消毒,然后打开照明灯后方可进行调配;

2.紫外线灯启动期间,不得进行调配,工作人员应当离开操作间;

3.紫外线灯应当定期检测,如达不到灭菌效果时,应当及时更换灯管;

4.所有静脉用药调配必须在离工作台外沿20厘米,内沿8~10厘米,并离台面至少10厘米区域内进行;

5.调配时前窗不可高过安全警戒线,否则,操作区域内不能保证负压,可能会造成药物气雾外散,对工作人员造成伤害或污染洁净间;

6.生物安全柜的回风道应当定期用蒸馏水擦拭清洁后,再用75%乙醇消毒;

7.生物安全柜每月应当做一次沉降菌监测,方法:将培养皿打开,放置在操作台上半小时,封盖后进行细菌培养,菌落计数;

8.生物安全柜应当根据自动监测指示,及时更换过滤器的活性炭。

(三)每年应当对生物安全柜进行各项参数的检测,以保证生物安全柜运行质量,并保存检测报告。

十三、水平层流洁净台操作规程

(一)物品在水平层流洁净台的正确放置与操作,是保证洁净台工作质量的重要因素。从水平层流洁净台吹出来的空气是经过高效过滤器过滤,可除去99.99% 直径0.3mm以上的微粒,并确保空气的流向及流速。用于静脉用药调配操作的水平层流台的进风口应当处于工作台的顶部,这样可保证最洁净的空气先进入工作台,工作台的下部支撑部分可确保空气流通。此类层流洁净台只能用于调配对工作人员无伤害的药物,如电解质类药物、肠外营养药等。

(二)清洁与消毒:

1.每天在操作开始前,有1至2位调配人员提前启动水平层流台循环风机和紫外线灯, 30分钟后关闭紫外灯,再用75%乙醇擦拭层流洁净台顶部、两侧及台面,顺序为从上到下,从里向外进行消毒;然后打开照明灯后方可进行调配;

2.在调配过程中,每完成一份成品输液调配后,应当清理操作台上废弃物,并用常水清洁,必要时再用75%的乙醇消毒台面;

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关于印发《关于开展粮食流通体制改革情况执法监察的安排意见》的通知

监察部 国家计委 财政部 审计署国家工商局 国家粮食储备局中国农业发展银行


监察部 国家计委 财政部 审计署国家工商局 国家粮食储备局中国农业发展银行关于印发《关于开展粮食流通体制改革情况执法监察的安排意见》的通知



1999-3-15

监察部 国家计委 财政部 审计署

国家工商局 国家粮食储备局

中国农业发展银行关于印发

《关于开展粮食流通体制改革情况

执法监察的安排意见》的通知监发[1999]2号各省、自治区、直辖市监察厅(局)、计委(计经委)、财政厅(局)、审计厅(局)、工商局、粮食厅(局)、农业发展银行分行,审计署各特派员办事处:

经国务院批准,现将《关于开展粮食流通体制改革情况执法监察的安排意见》印发给你们,请认真组织落实。

附:《关于开展粮食流通体制改革情况执法监察的安排意见》(略)一九九九年三月十五日



重视矫正对象的帮助保护 凸现社区矫正的人性关怀

高汝成


内容提要:对社区矫正对象的帮助保护是社区矫正工作人性化的重要体现。本文通过对社区矫正试点工作的探讨,强调指出要重视矫正对象的帮助与保护,平衡好行刑与感化的关系,凸现社区矫正的人性关怀,为行刑社会化的推进与社区矫正立法奠定基础。
关键词: 矫正对象 帮助保护 人性关怀

在我国社区矫正作为一项刑罚执行制度的改革,目前正处于试点阶段,很多工作理念和做法还处于借鉴学习和探索实践阶段。“法律是一种文化的表现形式,如果不经过某种本土化的过程,它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”[1]我国社会、文化和经济发展的状况与西方国家存在很大的差异,这就要求我们必须从中国的国情出发,积极开展探索研究和实践创新活动,坚持少说空话,多做实事,不断研究新情况、解决新问题、完善新机制,努力构建具有中国特色的社区矫正制度。
社区矫正执行环境的开放性和行刑资源的社会化,要求我们在对社区矫正对象执行刑罚的前提下,要积极渗透社会工作方法,尽量体现对其人性的关怀与道义的帮助,启发其感悟人身价值,把满足服刑人员的基本需要作为社区矫正工作的重要内容处理好,为顺利推进社区矫正试点和完成矫正对象的再社会化创造良好的基础条件。
一、社区矫正对象帮助保护的立论依据
(一)社区矫正对象帮助保护是实施社区矫正的必要条件
根据《监狱法》第50条、第51条、第53条、第54条之规定监禁刑罪犯的生活、被服、居住和医疗保健均由国家保障。而社区矫正对象服刑的环境在社区,其生存保障就完全依靠罪犯自己及其家庭经济来支撑,如果没有生活来源又没有就业其生存问题就会成为一大难题。尤其对于丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的矫正对象就更需要社区矫正组织采取积极的措施和办法加以帮助与保护。矫正对象犯罪大部分因贫穷而引发,况且回到社区大多数人还要承担家庭生活的重任,不解决他们的生活出路、就业谋生等紧迫的问题,社区矫正行刑工作不仅难以开展也难有成效,甚至还会导致矫正对象重新犯罪。
根据社区矫正试点以来的工作实践,进入社区服刑的矫正对象在诸多方面遭受极大的考验,他们的名誉、信用丧失,社区群众不敢和他们接近,过去有职业的人大多数因受刑而失业,有财产的人大多数亦因受刑而破产,原在学校读书者也因受刑而失去学籍,尤其是从监狱服刑转到社区矫正的对象面临就业困难、拖累家庭、社会歧视等三方面突出的困境。这些因素往往导致社区矫正对象心理脆弱,尽管他们中绝大多数有诚心悔过、重新做人的决心和愿望,但回归社会后如果不能得到妥善安置,没有生活出路,重新犯罪的可能性极大。从客观上讲对矫正对象的帮助和保护是其自力更生的基础,因为与守法的社会公民甚至刑释解教人员相比他们在事实上已沦为弱势群体,仅靠其自身的力量回归社会、立足社会难度是较大的。因此,从社区矫正刑罚执行效果和预防犯罪的角度来看对社区矫正对象的帮助与保护不仅是一种手段,而且也不仅是一种功利目的,相反,它应是判断功利目的与手段是否合理与正义的尺度。
(二)社区矫正对象帮助保护的人性需要
对矫正对象的帮助与保护不仅是为了社会的需要,也是为了满足矫正对象自身的需要。根据美国人本主义心理学家马斯洛的需要层次理论,人的基本需要分为五个层次,由低级到高依次是生理需要、安全需要、归属和爱的需要、自尊需要、自我实现的需要。[2]矫正对象也是人,也具备这五个层次的基本需要。人道主义理念要求社区行刑中应满足矫正对象各个层次的正当、合理的需要。根据国外社区矫正的长期实践和研究资料表明,社区矫正条件下矫正对象面临的最普遍问题好象是就业、经济、感情、家庭、社会、酗酒、住房和教育方面的问题。》[3]有鉴于此,我国社区矫正试点工作中应采取有效措施帮助矫正对象克服基本物质生活条件及治病的困难,尊重和维护他们的合法权益,保障矫正对象的生命健康安全,不虐待、不歧视矫正对象等,这些是最基本的人道主义,也是改造矫正对象的最基础的条件。在此基础上,再通过社区矫正活动提升他们人格需要的层次,帮助其进入自我实现的需要层次,使其重新得到社会承认、尊重和接纳,进而达到也跟其他社会成员一样,实现个性的全面发展,这不仅是刑罚的目的使然,也是最高的人道主义。社区矫正正是充分考虑了矫正对象的人性需要,才在进行刑罚惩罚的同时,对其施以积极的以德报恶、以善导善的物质、精神上的救治和扶助。
越是充满人文关怀的法的价值追求,越能调动民智,发挥民力,为人全面张扬个性特点营造自由、公平、开放的环境,而人的需求得以满足后,对良法的执行又起到了良性循环作用。[4]因此,对矫正对象的帮助保护饱含着人文关怀的制度与需求的应合、人与法的协调。
(三)社区矫正对象帮助保护是其法律地位和权利保障的需要
第十届全国人民代表大会通过的宪法修正案第一次将“国家尊重和保障人权”写进宪法。随着法治国家理念的确立和民主法制建设进程的加快,人权保障已成为我国当代刑事法律的主题对。服刑人员的权益保护正在日益加强,有关立法已经明确赋予罪犯权利主体的地位,社区矫正刑事执法机构和人员以及社会大众对于矫正对象不仅是人,而且是社会公民的意识在增强,矫正对象自身的权利意识也在普遍提高之中。
从国家责任的立场上考虑,既然国家在现阶段甚至相当长的历史阶段尚不能够消除犯罪,那么,国家就有责任和义务通过专门机关在民间组织、社会团体和志愿者的协助下,帮助这些人重返社会,共同发展。因此,代表国家行使行刑权的社区矫正机构理应承担一定的义务。矫正对象不是单纯的义务主体,矫正对象同样具有人的尊严,必须得到公正对待,他们应享有未被依法剥夺或限制的权利,诸如生命健康权、教育权利、财产权等等。在保证贯彻罪责刑相适应原则的前提下,给矫正对象一定的权利,并非仅仅体现人道主义,其意义还在于使其在社区矫正过程中获得相对主动的地位,以利于调动其参与矫正的积极性。这样,社区矫正机构和执法人员与矫正对象双方的权利和义务就成了双边合力实现刑罚目标的法律基础,双方积极行使权力并认真履行义务的过程就是双边合作的过程,同时也是刑罚对矫正对象矫正功能实现的过程。所以,笔者以为,对矫正对象的帮助保护措施不力或不落实将阻碍社区矫正刑罚目标的顺利实现。
(四)社区矫正对象帮助保护是罪因多元论诉诸社会责任的体现
目前,我国刑法理论界已普遍认为犯罪是社会诸多矛盾因素相互作用的产物,社会一定量的犯罪存在具有某种必然性,甚至具有一定程度的合理性。北京大学著名刑法学家储槐植教授指出,犯罪具有排污和激励两项促进功能,犯罪是一种社会代谢现象,微观上犯罪本身有害社会与宏观上犯罪伴生社会代谢、促进社会发展形成了千古悖论。[5]由此,我们对犯罪现象获得这样一种新的认识,即社会一定量的犯罪发生是不可避免的,而且犯罪的发生不仅仅是个人的主观意志的选择,同时也是社会中诸多不良因素交互作用的产物。犯罪现象是一个社会问题,因此,刑罚在追究犯罪人个人责任的同时,社会也应负有教育、挽救犯罪人、帮助其再社会化的责任,从而解决社会问题、消除社会对立、维护社会稳定,这正是社会力量对矫正对象帮助与保护的本意所在。
另外,根据法国连带主义法学家狄骥的社会连带理论,任何个人都不可能绝世而立,每个人与他人和社会必定要发生各种社会连带关系,社会的基础便是社会全体成员由于需要相同和劳动分工而产生的相互依存关系(连带关系)。[6]这种社会连带关系是一切社会规范的基础,也是法律规范的基础。它承认个人在社会中的权利,同时又要求社会对个人承担责任。社区矫正使得矫正对象与守法公民同处一个社区生活环境,因此,积极培育社会组织,整合社会各种资源,有助于对矫正对象的帮助与保护,也是社会基于这种连带关系而产生的一种义务。
二、社区矫正对象帮助保护面临的现状与挑战
(一)二元结构社会尚未成熟,非政府组织发展缓慢
当前,中国社会正处于传统走向现代、计划经济体制向市场经济体制转型的历史时期,随着改革开放逐步深入,政治国家与市民社会相分离的二元社会结构正在悄然形成。二元社会结构的形成,既使社区矫正成为行刑发展的必然趋势,也为社区矫正提供了必要的社会基础,目前,我国正在进行的社区矫正试点工作中民间组织和社会团体正以积极的方式加强与国家专门力量的协作和配合正是这种原因的有力体现。国外长期社区矫正的实践已经证明,社区矫正行刑方式的存在与发展要以发育成熟的社区为依托。美、英、法等发达国家之所以能将大量罪犯置于社区进行矫正,重要原因之一是它们的社区具有充裕的资源和完备的功能,发达的非政府组织是社区的主要力量源泉。但是,我国社会尚处于转型过程中, 二元结构社会远未发育成熟,在国家权力从某些社会领域退出后,相应的社会自治机制没有及时跟进, 结果导致一定范围内出现了无序和失范的现象,使社区矫正实践面临暂时的困境。例如,由于国家政治控制的减弱和社会人口流动的加快,许多村(居)委会等传统的基层群众自治组织处于涣散状态,功利和浮躁的风气弥漫于社会,热心从事社区矫正事业的公民很少,从而使社区矫正对象帮助保护措施的实施得不到民间力量的有力配合,行刑效果大受影响。
目前,北京、上海等社区矫正试点地区在培育非政府社区矫正组织方面作出了有益的探索与尝试,他们坚持“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的原则率先建立了阳光社区矫正中心和新航社区服务总站等民办非企业性质社团组织的矫正工作机构,依据法律、法规及其社团组织的章程组织社会工作者积极主动地对社区矫正对象实施具体的帮助保护措施。[7]但就全国十八个省市试点的总体情况来看,步子还是放不开,非政府社团的建立还要挂靠一定级别的政府机构,导致非政府组织发展缓慢,并多少带有行政化的倾向。因此,客观上我国目前非政府组织在社区矫正对象的帮助保护方面的作用还未得到很好的发挥。
(二)现实的就业形势和社会公平正义心理形成的阻力
市场经济从某种程度上讲就是竞争经济,我国市场经济体制的确立加剧了就业竞争,社会企业都有大量职工下岗或失业。据劳动和社会保障部门预计,“十五”期间,我国新成长的劳动力数量将升至峰值,加上现存的下岗失业人员,每年城镇需要安排的就业人数将达到2300万人左右,年度供大于求的缺口达1500万人。[8]同时,市场经济又是知识经济,知识经济时代的来临使社会更加需要知识与技能型人才,而社区矫正对象普遍文化层次低下,职业技能匮乏,加之社会上一部分人对他们持有疑心、抱有偏见,使他们参与社会就业的竞争能力大大下降。面对这样的就业形势和安置压力,如何保障矫正对象的生活、就业等等将是非常艰巨的难题。
社会公平正义心理和现实企业的效益也使矫正对象就业存在巨大阻力。虽然有关政策和社会舆论积极倡导要求矫正对象可以在原单位工作,[8]但是许多社区矫正对象原单位效益并不好,待岗人员本来就多,再加之有的单位还有安排刑释解教人员的任务,相比之下社区服刑人员在就业方面存在明显弱势,原单位大多数难以解决其就业问题。另外,1995年施行的《劳动法》第24条第四款规定,单位职工被依法追究刑事责任的,用人单位可以解除劳动合同,这一规定无疑又增加了社区矫正对象就业的难度。
(三) 帮助保护工作经费缺乏保障
社区矫正经费应含三个部分:一是政府矫正机构的基本费用,包括办公机构设施筹建费用、矫正工作基本设施费用和运作费用、公务员工资、志愿者培训费用、志愿者及社会工作者的交通或误工补贴费用等;二是非政府矫正机构的部分运作费用,含民间组织和官民协作的非企业性质社团组织的部分运作费用等,如上海市的新航社区矫正服务中心采取政府购买服务的方法参与社区矫正服务工作;三是矫正对象专门帮扶机构的费用。如,在部分试点地区拟筹办的“中途宿舍”、“过渡性就业基地”等的运作费用。[9]后两项费用中大部分费用将用于矫正对象的职业技术培训、就业指导、心理矫正以及生活、居住和疾病医疗等必要的救护。
社区矫正是与监禁行刑相对应的刑罚执行方式,原则上社区矫正工作的费用也应当与监狱经费一样由国家财政加以保障。而我国目前的客观状况是,监狱的行刑费用仍有一部分需要通过组织监狱生产予以弥补。因此,社区矫正的费用一下子由国家计划出大量的经费来予以保障,似乎是一个不轻松的话题。据了解,当前各试点地区的社区矫正经费尚未列入同级财政预算规划,还主要依靠政府的临时性拨款和司法行政机关工作经费的自行调剂,至于矫正对象的帮助保护资金更是难有着落。不少地方,给村(居)委会下达了社区矫正任务,甚至也聘请了志愿工作人员,但却未给承担任务的村(居)委会划拨任何费用。这些基层组织和志愿人员完全干起了义务矫正工作。据报道个别矫正机构的领导还自己掏钱救助生活上存在特殊困难的矫正对象及其家庭,当然这是一种值得大力提倡的行为,可是仅仅靠捐助不解决体制保障的问题显然不是长久之计。目前我国监狱经费是由国家和省级两级财政予以保障的,监狱管理体制基本上是中央和省两级管理,以省为主的格局,绝大多数监狱直接属于省一级的司法厅(局)领导。这种管理体制存在很大的局限性,导致了“中央管理弱化、省政府不堪重负和地、市、县级人民政府管理真空的状况”。》[10]受此思想的影响,部分试点市、县(市、区)党政部门的领导思想上也就习以为常地等待中央和省级政府拨付社区矫正费用,对支持社区矫正工作缺乏责任心和积极性。
另外,现行的财政包干体制导致在解决某一具体问题的工作经费时,地方政府和财政部门都寄希望于通过上级政府或部门拨款,地方按比例配套落实部分资金的方法来解决问题。这些倾向导致了现实中等、靠、要的思想盛行。
(四) 完善的帮助保护机制尚未形成
对矫正对象的帮助保护,国家与社会有责任和义务将其纳入整体发展规划,妥善解决他们面临的生活、就业等方面的困难和问题。可是,现行法律对于社区矫正刑罚执行内容的规定中禁止性和义务性规定较多,帮困解难性质的规定较少,对矫正对象的帮助保护仍缺乏具体明确的政策和法律、法规规定。虽然司法部有关社区矫正规章中的个别条款涉及矫正对象帮助保护的问题,[11]但也仅仅是原则性规定,缺乏可操作性,难以贯彻落实。目前各试点地区对矫正对象的帮助保护仍缺乏统筹规划和有力手段,工作上重监管轻教育帮扶的现象还比较普遍。部分有就业愿望和就业能力的矫正对象还依靠家庭或配偶生活,有的靠自己临时找工作维持生活,部分吃住无着以及家庭经济困难的矫正对象还是靠救济金临时维持现状,加之社会保障体系不健全,过渡性生活保障没有着落,就业和技能培训基本没有开展,一些矫正对象不能享受最低生活保障,试点地区对矫正对象的帮助保护总体上仍处于无序状态。社区矫正组织层面单一,尚未形成完善的组织网络。除上海市设有专门的矫正局外,其他地方均缺乏执法主体和工作主体合二为一的专门工作机构,而且设置不统一,以临时机构代替常设机构,以致对内不便管理,对外不便施矫,群众难以适应,部门难以协作,矫正对象难识别,严重妨碍了社区矫正工作的推进。同时,负责社区矫正的相关部门存在责权不明,衔接不够,在实践操作中时有不协调现象发生。类似于西方社会那样专门的帮助保护机制还未形成,这对于将来大规模的实施社区矫正无疑让人产生很大的困惑。
三、改革与完善我国矫正对象帮助保护制度的思考
(一)更新观念,打破思维定势
一是积极渗透社会工作理念和工作方法。社区矫正要注意“社会工作者参与者”的特色。有学者强调了社会工作的重要性,认为“法律是基本规范、社会工作是成功的核心、志愿者是辅助力量”,要建立专职社区矫正执法队伍,建立专业化的社会工作者队伍。[12]社区矫正过程中,需要政府与社会明确责任,合理分工,规范权力运作。政府可以借鉴国外成功经验,建立公共财政保障制度,“购买社会服务”。社区矫正工作也需要政府与社会合作,要实现矫正对象、矫正场所、矫正工作者的社会化,推动矫正工作逐步走向成熟和完善。积极运用社会管理的理念,积极组织社团和社会工作者参与试点,确立了平等、尊重、接纳、助人自助、注重教化的社区矫正模式。打破传统重型思想观念的定势作用,克服思想偏见,消除和减弱对出狱人员的歧视,增强他们的社会认同感和自信力;树立政府主导推动,社团自主运行,社会多方参与的社区矫正工作观念,充分整合社会资源,落实多渠道帮助保护措施。二是丰富帮助保护的内涵。在社区环境下,罪犯易因犯罪标签受歧视而心理自卑,或进一步演变为一系列的心理障碍。对矫正对象及时进行心理危机的预防和干预,有助于解决心理问题、树立生活的勇气和信心,对提高矫正效果作用明显。部分试点地区开展由专门的心理矫正机构参与矫正,取得了好的效果。心理矫正起点高,难度大,需要专门人才操作进行,因此,在社区矫正中依托心理矫正机构和专业人才,研究心理矫正项目和开展心理矫治是十分必要的。三要在惩罚与帮助保护之间形成一种互补关系。惩罚性是刑罚的本性,无惩罚性便无刑罚。对矫正对象的帮助保护是建立在社区行刑的基础之上的,否则,社区矫正机构就成了社会福利机构。要克服重监管轻矫正的现象,也要克服超越刑罚的界限进行帮助保护,要力求在两者之间寻求一种均衡,使帮助保护措施的落实与刑罚的执行相得益彰。帮助保护的感化措施能在一定程度上减弱惩罚的负效应,激活其悔过自新的内在动力。但片面、过分地强调对矫正对象的帮助保护,甚至脱离现实社会的经济发展水平去谋求矫正对象的帮助保护,就会损害刑罚的惩罚机能,背离社会的正义诉求。对矫正对象的帮助保护是具体、现实的,要受到当时当地的社会条件的限制。正如美国学者胡萨克博士所说:“不同国家的不同物质条件,将会影响是否尊重个人权利和在什么程度上尊重个人权利。”[13]
(二) 修改关于矫正对象外出的制度
公安部《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》(1995年2月21日公安部令第23号发布施行)的规定结合现行《刑法》第39条、第75条、第84条之规定来看,尽管社区矫正的五种对象经过执行机关批准后,可以离开所在的县、市或迁居。但被管制、假释和暂予监外执行的罪犯不允许外出经商的制度,仍然有效。那么,是否允许他们外出工作或打工呢?由于社区矫正对象仍然处于服刑期间,法律没有明文规定的对他们来说就是禁止的,因此,对于被管制、假释和暂予监外执行的矫正对象,外出打工也是不允许的。
而现实社会的转型和变革正在加速全社会的人力、物力和资源根据市场经济的要求进行重新调整和配置,整个社会的就业政策和就业方式也在发生着巨大的变化,下岗人数和失业人数在不断增加,就业竞争日趋激烈,再加之各地经济发展的不平衡等因素,决定了相当一部分人必须外出经商或打工才能维持生计。如果一律不允许被管制、假释和暂予监外执行等社区矫正对象外出经商、工作或打工,那么不利于解决他们的生活、就业、家庭等方面的困难,甚至有可能使其陷入生活困境而重新犯罪。因此,笔者建议修改原来不准外出经商或打工的制度,通过设置相应的条件,建立经严格审批程序允许其外出经商或打工的制度。积极为矫正对象创造谋生的条件和环境,以充分落实相关帮助保护措施。矫正对象人户分离后,公安机关和社区矫正织机构可以通过异地托管等办法对其落实正常的监督管理和教育矫正措施。
(三)大力发展非政府社区矫正组织
美国明尼苏达州社区矫正事业实行市场化运作,以保证矫正运行的有效性。这一做法值得我们借鉴。从经济学的眼光看,明尼苏达州社区矫正事业更像是一种产业。在这一产业中存在市场准人和退出,存在投入和产出的效益比,存在财政援助和费税支付,存在产业协会,存在标的物 (监管)的购买、租赁和转让,存在固定资产投人,存在购买服务等等。可以说,通过市场化运作,调动了全社会的相关力量使明尼苏达州社区矫正工作有条不紊地进行。
社区矫正不仅仅是一种刑罚执行制度,更主要的还是一种特殊人群的生活状态、罪犯矫正的特定行为方式和文化模式,因此,简单地或过多地依赖政府行为或传统的秩序资源,一是与社区矫正的本意不相符;二是与国家开展社区矫正工作,降低行刑成本,提高行刑效率的初衷相违背。从世界各国的成功实践以及社区矫正的本质意义出发,社区矫正应该更加体现出非权力性帮扶这一社会福利内容,矫正工作应当更多地发挥社会力量尤其是非政府组织或机构的作用。政府及其职能部门和公务人员在社区矫正中的任务和职责主要是完善法律体系,为社区矫正制度的推行提供法律支撑;构建制度体系,规范社区矫正运作;制定和落实相关政策措施,提供必要的资金支持,为社区矫正工作的发展创造良好的政策环境;加强管理、监督、检查、指导等各方面职能,依法、规范、有序地推进社区矫正工作。
从现阶段的社区矫正试点工作情况来看,我国社区矫正制度的推行带有非常明显的政府主导型改革倾向,国家及其专门的职能机关和工作人员在社区矫正的实施层面上处于主导地位,社会团体、民间组织和志愿者的作用主要是配合和协助。诚然,在社区矫正工作的起步阶段,政府及其职能部门在组织建设、制度建设、队伍建设以及保障机制等方面投入大量的人力、物力、财力和工作精力,发挥主导作用,这对于夯实我国社区矫正的工作基础,形成良好的社会氛围,确保社区矫正制度在我国确立和完善,不仅是必要的,而且也是必需的。但是这种初始状态下的政府或部门行为,也误导了部分人的思想和行为,在实际工作中往往注重政府行为或者由政府公务人员大包大揽,从而忽视了社会团体、民间组织和志愿者在社区矫正工作中的作用。在我国,如何按照社会化、市场化的要求,有意识、有计划、有目的地培育和发挥社会团体、民间组织以及社会志愿者在社区矫正工作中的作用,逐步形成“官民协作、以民为主”的运作机制,还有很长的路要走。目前,上海、北京等地在社区矫正试点工作中积极培育非政府社区矫正组织方面已经做出了有益的尝试,这为进一步探索社区矫正的社会管理措施积累了宝贵的经验。从试点的情况来,培育社区矫正非政府组织或工作机构,首先,国家要给予必要的投入。投入的方式既可以直接的资金支持,也可以通过政策、措施对非政府组织或工作机构的建设和发展进行扶持。其次,国家要通过立法等方式明确非政府组织或工作机构在社区矫正工作中的地位和作用,赋予其相应的职责和权利。第三,制定类似于《罪犯社区居住服务工作标准》制度,政府职能部门根据标准对非政府社区矫正机构进行鉴定,保证其服务的标准和质量。第四,政府职能部门在实际工作中要加强对非政府组织或工作机构的业务指导、考核评估以及监督管理,确保社区矫正工作的严肃性。
(四)落实经费保障。
与监禁矫正相比,社区矫正的费用要低得多,但并不意味着国家就不需要为社区矫正增加拨款。国家应把用于社会矫正的款项直接划拨给社区矫正领导机构,再由矫正领导机构划拨给社区矫正工作机构。限于我国目前的经济状况,我们不能与发达国家在社区矫正方面的投入相比,但国家给社区矫正事业投入一定的资金还是十分必要的。形成以政府经费来源为主体,社会赞助和募集为补充的格局,比较符合当前的实际,以后随着国家经济的发展,再逐步实行全额保障。
由《监狱法》第三十七条规定“对刑满释放人员,当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的,由当地人民政府予以救济。”由此可以推定,对于丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的矫正对象应当由地方政府出资救济。
无论是当前的社区矫正试点小规模运作,还是今后理顺体制以后的大规模正规运作,社区矫正都需要国家预算解决经费的主要部分,但是限于国家财政的困难,考虑社区矫正环境的有利条件,建立多渠道社会筹集资金机制也是一条很好的途径,充分利用和整合社会的人、财、物资源也是社区矫正的一大有利条件。要在打破县(市、区)级政府在矫正罪犯问题上“只有权利,没有义务”的现状上做文章,要把犯罪率与地方的经济处罚挂钩,对矫正罪犯的成本进行量化,确定相应的基数,建立罪犯矫正教育改造基金,用于对监禁刑和非监禁刑执行工作的财力支持。