罪后情节问题探讨

林竹静*

内容提要：司法实践中对罪后情节的把握，对正确定罪量刑关系密切，但理论界却对罪后情节的研究未予以应有的重视。本文通过对罪后情节相关问题的探讨，阐明了在刑法和相关司法解释上作为例外的“定罪”罪后情节的几种情况；并分析刑法上作为原则的“量刑”罪后情节和作为例外的“定罪”罪后情节存在的法理依据。
关键词：罪后情节 定罪 量刑

认定某一行为或结果属于罪后情节，即把这一行为或结果排除出了特定的犯罪构成。在司法实践中对罪后情节的把握，对正确定罪量刑关系密切。近些年来我国刑法学界对犯罪情节的研究予以充分关注，对一些问题如定罪情节、量刑情节、法定、酌定情节等进行了深入研究,但对罪后情节却一笔带过,未予以应有的重视。本文对罪后情节的几个基本问题略作探讨，以期有助于司法实践中对罪后情节的准确把握。
一、罪后情节的概念
罪后情节，字面含义是“犯罪发生后的情节”。行为犯的罪后情节是“犯罪行为发生后出现的情节”；结果犯的罪后情节是“犯罪结果出现后的情节”。“情节”一词由“情”与“节”两个字组成,“情”指情状,这是一个空间的概念,“节”指环节,这是一个时间的概念。因此,“情”与”节”合用时,是指事物存在的情状与变化的环节。 刑法中的情节与刑事被告人及其行为有不可分割的联系，情节作为刑法术语时指刑法规定或认可的表明行为是否具有社会危害性和行为人是否具有人身危险性，以及社会危害性和人身危险程度轻重的。因此所谓罪后情节是指：产生于特定犯罪行为或结果出现之后，排除在个罪犯罪构成诸要素之外但仍和特定犯罪具有一定关联、影响定罪量刑的主客观事实情况。罪后情节包括罪后态度和罪后行为，罪后态度通过罪后行为得以体现。如属于减轻情节的自首行为、立功行为、受贿后积极退赃等悔罪表现，也包括属于加重情节的“杀人后分尸”、“交通肇事后逃逸”等情节。
二、罪后情节及相关概念辨析
1、情节犯中“情节”和罪后情节
情节犯是指在我国刑法分则中直接以“情节严重”或“情节恶劣”作为构成犯罪的必备条件的犯罪。情节犯中的“情节”主要指罪中情节,属于定罪情节，即对成立犯罪具有决定意义的情节。 根据我国刑法原理，只有犯罪实施过程中的事实才能决定犯罪的性质，因此定罪事实只能从犯罪人和其犯罪行为实施过程中寻找确认；而罪后情节中的“情节”则以量刑情节为原则，以定罪情节为例外。
2、结果加重犯中的“结果”和罪后情节
结果加重犯是指行为人实施了符合某种具体犯罪构成的行为,由于发生了超过基本构成结果的更为严重的结果,而刑法对该重结果规定了更重的法定刑的犯罪形态。 结果加重犯的加重结果超过犯罪的基本构成结果，但仍然属于特定犯罪的犯罪构成之中，其“结果”仅指犯罪行为直接引起的加重结果；而罪后情节则和犯罪行为没有直接联系，不属于特定犯罪的犯罪构成范围；且“情节”外延比“结果”更广泛。以故意伤害罪为例区分：该犯罪的基本构成结果是致人伤害，同时刑法234条第2款又规定“致人死亡”这一加重结果，致死结果由伤害行为直接引起，属于故意伤害罪的犯罪构成。因此，该结果属于故意伤害罪的加重结果而非罪后情节。
3、情节加重犯中的“情节”和罪后情节
情节加重犯是指某种基本犯罪因具有某种严重情节或特别严重情节，或者情节恶劣或情节特别恶劣而被加重处罚的犯罪形态。 我国刑法分则规定了很多情节加重犯,而且常常和结果加重犯并列规定。它与结果加重犯的主要区别在于:情节加重犯中的严重情节不带有特定性,是综合指标;结果加重犯中的加重结果带有特定性,是单项指标。 和罪后情节比较：⑴、罪后情节发生在犯罪即遂之后，不属于特定犯罪的犯罪构成之内。情节加重犯中的严重情节包括在特定犯罪的犯罪构成之内。⑵、情节加重犯中的情节一般指“严重情节”，罪后情节包括加重情节和减轻情节。
4、犯罪情节和罪后情节
犯罪情节与罪后情节是总属关系。罪后情节是犯罪情节按照一定标准划分出来的属类别。通说认为：罪后情节与罪前情节、罪中情节并列，是犯罪情节按照出现时间先后作出的分类。 犯罪情节按照不同标准还可以做如下划分：⑴、以刑法中情节的作用或功能为标准进行的分类，可以分为非罪情节、定罪情节、量刑情节和行刑情节。⑵、以情节是否为法律所规定为标准而进行的分类，可以分为法定情节和酌定情节。⑶、以刑法对情节的内容和形式是否作出了具体规定为标准而划分，可以分为确定性情节和概括性情节。⑷、以情节由刑法的哪一部分规定为标准而划分，可以分为总则情节和分则情节。⑸、以情节对刑罚的适用的结果是否产生必然影响为标准而划分，可以分为应当情节与可以情节。⑹、以情节反映的是行为人的主观恶性还是客观危害社会性为标准而划分，可以分为主观情节和客观情节；等等。可见，罪后情节和其他犯罪情节的划分并不是排它性的，罪后情节和其他的情节可能发生重合。例如伤害致人死亡后为掩盖罪行而分尸逃逸的行为，是故意伤害罪的罪后情节，同时也是量刑情节、概括性情节。
三、“量刑”罪后情节和“定罪”罪后情节
在诸多犯罪情节的分类中，和定罪量刑关系最为密切的是定罪情节和量刑情节。有必要对罪后情节在定罪量刑中的角色扮演加以探讨，即罪后情节是应作为单一的定罪情节、量刑情节存在仰或兼备定罪量刑的功能。量刑情节,是指定罪事实以外的、与犯罪人或其侵害行为密切相关的、影响行为的社会危害性或行为人的人身危害性程度,进而决定是否处刑以及处刑从宽从严的各种具体事实情节。 如从重、从轻,加重、减轻或免除处罚的情节。量刑情节体现个罪中犯罪行为的社会危害性和犯罪人的人身危险性的“度”，但不决定个罪成立的“质”。在刑法规定及司法实践中罪后情节一般都是作为量刑情节存在，通过犯罪人的罪后行为表现其对自身犯罪社会危害性的认识，体现其人身危险性的强度，从而影响具体量刑。例如属于减轻情节的自首、立功、退赃、赔偿、取得被害人原谅，等等；属于加重情节的抗拒抓捕、销毁作案工具、在审讯中约立攻守同盟、认罪态度恶劣，等等。在司法实践中不一而足，不展开论述。需要展开的是作为例外规定的“定罪”罪后情节。
（一）刑法直接规定的“定罪”罪后情节
1、关于“逃逸致人死亡”的规定
刑法133条规定：“违反交通运输管理法规,因而发生重大事故,致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的,处3年以下有期徒刑。交通肇事逃逸或有其他特别恶劣情节的,处3年以上7年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的,处7年以上有期徒刑。”“逃逸”是指交通事故发生后 ,当事人为逃避法律责任故意逃离事故现场的行为，是交通事故既成后的后继行为。“逃逸致人死亡”在不同的情况下可能作为定罪情节也可能作为量刑情节出现。例如，司机甲冬夜违规驾驶，刮倒路人乙致其腿部骨折（属轻伤），甲看见乙既未流血，也未昏迷，为了逃避责任，慌忙驾车逃走。乙小腿骨折不能行走，因天气异常寒冷，被冻死。根据交通肇事罪的构成要件，甲的行为认定交通肇事罪无疑，甲“逃逸致人死亡”这一潜在的交通肇事罪的罪后情节便成了决定先前交通肇事行为是否构成犯罪的定罪情节；而当交通肇事本身就构成犯罪的情况下，这一罪后情节为量刑情节。
2、关于戴罪立功的规定
刑法第449条规定：“在战时，对被判处三年以下有期徒刑没有现实危险宣告缓刑的犯罪军人，允许其戴罪立功，确有立功表现时，可以撤销原判刑罚，不以犯罪论处。”这种通过罪后的立功行为来否定犯罪的成立，实质是罪后情节（行为）决定定罪。对这一刑法上“特殊缓刑”的规定，一般均认为这是战时的特例，对其存在的法理依据研究甚少。比较有说服力的观点是认为这种规定是：“军事指挥官介入军事司法程序对实体问题的处理,……不仅可能使原判刑罚不再执行,甚至可能使判决归于无效,因而军事指挥官的意见在很大程度上影响了审判的最终结果。军事指挥官介入军事司法过程,虽然影响了军事司法的程序,甚至在一定程度上影响了军事司法裁判的最终结果,但并不因此意味着战时军事司法权就具有军事指挥权和国家司法权的双重属性,其本质上仍是国家司法权,只是在此呈现出更为浓厚的军事指挥权色彩。”
（二）、刑法司法解释中规定的“定罪”罪后情节
1、“强奸后通奸一般不宜以强奸罪论处”的规定
1984年4月26日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于当前办理强奸案件中具体应用法律的若干问题的解答》规定：“第一次性行为违背妇女的意志，但事后并未告发，后来女方又多次自愿与该男子发生性行为的，一般不宜以强奸罪论处。”这个司法解释显然是罪后情节影响定罪的最突出表现。根据现行刑法规定,只要行为人第一次强奸行为符合构成要件,就成立了强奸罪,就必须提起公诉。事后被害人意志的改变，无论是真正原谅了犯罪人还是出于其它考虑，仅能影响该罪具体量刑，而不能影响定罪。
2、盗窃罪中“不作为犯罪处理”的规定
1992年12月11日，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗窃案件具体应用法律的若干问题的解释》规定：“个人盗窃公私财物虽已达到‘数额较大’的起点标准，但具有下列情节之一的，可不作为犯罪处理：…… ２、情节轻微并主动坦白或者积极退赔的； ３、自首或者有立功表现的；……。”1998年3月17日，最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》规定：“盗窃公私财物虽已达到‘数额较大’的起点，但情节轻微，并具有下列情形之一的，可不作为犯罪处理：……２、全部退赃、退赔的；３、主动投案的；……”虽然根据刑法第13条规定“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”。而如果严格按照主客观相统一的定罪原则，当盗窃行为已经构成犯罪的情况下，罪后的投案、自首、坦白及退赃行为，是不能影响定罪的，即可以免其刑但不能免其罪。
3、邪教犯罪中“不作为犯罪处理”的规定
1999年10月30日，最高人民法院；最高人民检察院《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》以及11月5日，最高人民法院《关于贯彻全国人大常委会〈关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定〉和“两院”司法解释的通知规定》规定：“对于受蒙蔽、胁迫参加邪教组织并已退出和不再参加邪教组织活动的人员，不作为犯罪处理。”2002年5月20日，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解答》中提到的“因制作、传播邪教宣传品受过刑事处罚或者行政处罚又制作、传播的，不论数量多少，都要根据《解释二》第一条第一款第（五）项的规定定罪处罚，但情节轻微，行为人确有悔改表现的，可以不作为犯罪论处。”这些规定是出于刑事政策的考虑，把涉案人数众多，情节显著轻微的邪教信众排除出犯罪，以减少打击面，稳定社会，利于反邪教斗争的顺利进行。但和盗窃罪中“不作为犯罪处理”的规定一样，在刑法法理上都值得探讨。
4、涉及民用枪械及危险品犯罪中“不作为犯罪处理”的规定
2001年9月17日，《最高人民法院对执行有关问题的通知》中指出：“对于《解释》施行前，行为人因生产、生活所需非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物没有造成严重社会危害，经教育确有悔改表现的，可以依照刑法第十三条的规定，不作为犯罪处理。”而根据我国司法解释时间时间的一般原则，刑法司法解释和被解释的条文同时生效，即刑法司法解释对刑法颁布后，解释作出前的犯罪行为有溯及力。 但这上述《通知》却有条件排除了《解释》在这类涉及民用枪械及危险品犯罪中的应用，笔者认为司法者是出于这样的考虑：民间长期形成的“为生产、生活所需制造、买卖、运输（民用）枪支、弹药、爆炸物不为罪”的思想难以由于刑法的笼统规定，得到消除。 在当事人确实无法理解其行为的社会危害性时，若严格按照刑事违法性来定罪，似乎缺乏主观归责的依据。
四、罪后情节在定罪量刑中的角色定位
严格按照定罪原则，罪后情节仅应作为量刑情节出现。“量刑情节包括罪中情节、罪前情节和罪后情节，外延比较宽泛。定罪情节只限于罪中情节，外延比较窄。” 《中国刑法词典》指出：“定罪情节与犯罪构成诸要件联系密切。各个定罪情节贯穿于各犯罪构成要件之中，犯罪构成四个方面的要件，实际上就是对诸种定罪情节的概括归类。”也就是说，定罪情节客观存在于犯罪中，与犯罪构成要件的要求一致。罪后情节出现在犯罪发生之后，本身脱离犯罪构成要件，不可能属于定罪情节。值得注意的是在我国的刑法规定和刑事司法实践中，是以“量刑”罪后情节为原则，“定罪”罪后情节为例外的。甚至在个别条文规定中，罪后情节既可能是量刑情节，但在前行为达不到法定定罪标准时，又作为定罪情节出现，如上述“交通肇事逃逸致人死亡”的规定。可见，刑法规定和司法实践中确实存在“定罪”罪后情节。如何理解这种规定，这种规定有无存在的必要及这种规定在何种程度上造成司法实务与刑法法理相左？值得深入探讨。
（一）、作为原则的“量刑”罪后情节
虽然刑法规定和司法实践中存在“定罪”罪后情节，罪后情节原则上仅应有量刑功能，这一点应该得到刑法法理上的确认。“定罪”即某一行为之所以作为犯罪处理,首先是由于这种行为造成了危害结果,或者至少具有危害危险，同时人的行为受主观的意识与意志支配，因而对犯罪的评价溯及主观危害性。“犯罪构成要件是罪体与罪责的统一。罪体是犯罪的客观层面,是对犯罪的客观评价;罪责是犯罪的主观层面,是对犯罪的主观评价。因此在定罪活动中坚持主观与客观相统一的原则就是要以罪体与罪责作为认定犯罪的标准。” 具体到个罪构成的“罪体”和“罪责”，某一犯罪行为本身的社会危害性和由此表现的犯罪人的人身危险性是规定具体个罪的根据。因而罪后情节显然不属于定罪情节。
1、罪后情节不属于个罪“罪体”
司法实践中认定犯罪，如属危险犯，只要实施了被刑法禁止的行为就可能构成犯罪；结果犯在发生危害结果的情况下，必须确证危害行为和危害结果之间的因果关系；而罪后情节发生在特定个罪禁止的行为实施完成后或者危害结果产生后，脱离了特定个罪所要谴责的行为和该行为所体现的行为人主观恶性本身，不属于具体个罪的“罪体”。以实践发生的案件为例：徐某因小事和妻子发生争斗，失手致妻子死亡，后为逃避侦查分尸潜逃。显然，“分尸潜逃”是故意伤害罪的罪后情节，在这起故意伤害致人死亡案件中，犯罪客观方面的因果关系链中的“因”是“犯罪人击打行为”，“果”是“被害人死亡”这一加重结果。考察该犯罪行为的性质应从该犯罪的客观方面入手，而该犯罪客观方面始于行为着手准备或实行之初，终于死亡结果的既成。“分尸”是死亡结果造成后的罪后行为，不在这一因果关系的范畴之内。故意伤害罪客观方面所预设的因果关系是伤害行为和伤害结果或“致人死亡”加重结果之间的因果关系，案件定性就应该着眼于该因果关系中行为和结果间的客观行为及由该范围内行为表达的主观故意，“分尸”行为并不在故意伤害罪所预定的法定因果关系之内，不符合该罪“罪质”的要求。如果“分尸”还构成其他犯罪，这只说明“分尸”符合另一罪的“罪质”。“定罪量刑，首要考察的是一个犯罪行为是否符合犯罪构成的诸要件。如一犯罪行为符合一个犯罪构成，则构成一罪，符合数个犯罪构成，则成立数罪。”
2、罪后情节不属于个罪“罪责”
罪后情节中表现出的犯罪人的主观态度迥异，有痛悔前非的，也有毫不悔改的。但这些主观态度只一般仅影响具体量刑中的轻重，而不影响对犯罪的定性。个罪的“罪责”是犯罪人在特定犯罪中应具有的意识和意志，而不包括罪后的态度。可以显见，刑法客观方面中“犯罪行为——危害结果”不可逆反的因果关系，折射到犯罪的主观方面也表现为犯罪行为当时的主观心理不能通过危害结果发生后的罪后情节加以推断，而只能从犯罪行为本身加以认定。从犯罪心理和犯罪行为主客观相一致角度，犯罪的主观方面必须通过由此犯罪心理指引下同期的犯罪行为加以认证。如上述案例中犯罪人“分尸”时的意识和意志并不能倒溯至“伤害”当时的犯罪主观方面。如果司法机关认为徐某“分尸”行为极度残忍，而据此推断徐某在和妻子争斗时就存在杀人故意，那就把罪后情节中的“态度”混同于特定个罪的“罪责”了。
（二）、作为例外的“定罪”罪后情节
论证了“量刑”罪后情节存在在刑法法理上的充足理由，又如何解释在刑法及相关司法解释中存在的为数不多的“定罪”罪后情节，这种法律规定和刑法法理的冲突究竟是立法者和法律解释者无意的疏忽，还是明知而为？如果是明知而为的话，“定罪”罪后情节的规定有无必要性，他们的存在是否都有法理依据？应该区分不同的情况。
1、轻微犯罪中存在“定罪”罪后情节的法理依据
我们注意到除“逃逸致人死亡”这一“入罪”的“定罪”罪后情节外，所有的“定罪”罪后情节全部是“出罪”的。很明显，这样规定目的是使那些情节轻微、危害不大的犯罪排除出刑法调整范围。理解这类“定罪”罪后情节的规定和定罪原则的冲突，应该上升的刑法价值的高度。在刑法法理中，居于最上位的是刑法的价值取向，刑法的价值取向是刑法中诸种原则和制度的设置的缘由。 当刑法适用原则在实践中发生矛盾时，应该从刑法价值的高度进行判断和取舍。正如从规范层面上说，禁止任何情况下的“法不溯及既往”要比“从旧兼从轻”原则更加贴近“罪刑法定”的本来要求。但实际上现代各国刑事立法几乎无例外的采用了“从旧兼从轻”原则，理论界也并不认为“从旧兼从轻”较之“法不溯及既往”是对罪刑法定原则本质的蜕变，相反是更好的实现了罪刑法定原则的精神实质。正如有学者指出“从轻时轻法可能被适用与此（严格罪行法定、禁止任何情况下刑法溯及既往）在目标追求上是统一的，都是出于保护人权的考虑，从这一点上理解‘从旧兼从轻’与近代罪刑法定是统一的。” 可见，罪刑法定原则中“从旧兼从轻”是对“法不溯及既往”发展的符合，矛盾的统一。现代刑法普遍以个人本位和权利本位为价值取向，强调刑法的人道性和宽容精神，重视对犯罪人的人权保护。正如陈兴良教授指出：“刑法的人道性是指刑法的制定与适用都应与人的本性相符合,尽可能地宽缓。人道性是现代法治社会中的刑法不可或缺的价值意蕴。而刑法的宽容性,不仅仅是个刑罚轻重的问题,更是一个刑法在调整社会与个人关系的时候应当把握的准则。” 刑法的基本原则应和刑法的价值取向相符。我国刑法的三大基本原则：罪刑法定、法律面前人人平等、罪责刑相适应。这三大基本原则统领定罪原则、量刑原则、行刑原则，等等。“出罪”的“定罪”罪后情节，虽然违反了定罪原则，但其在“情节显著轻微危害不大时不认为是犯罪”，尽可能不适用刑法调整，体现了刑法的谦抑精神；并且在司法实践中把情节显著轻微危害不大时的违法行为不作为犯罪处理，不给那些主观恶性不深的初犯、偶犯贴上“犯罪分子”的标签，确也更利于其改过自新。
2、“逃逸致人死亡”和“强奸后通奸”作为“定罪”量刑情节在法理上的缺憾
交通肇事罪中“逃逸致人死亡”的规定则并不体现犯罪人权益的保护，它之所以作为“入罪”的“定罪”罪后情节存在，恰恰相反是立法者在为不轻纵交通肇事后的逃逸行为，又很难单独对“不作为”逃逸行为定罪的情况下，斟酌后的折中之计。笔者认为，故意的“逃逸”行为作为“入罪”的“定罪”罪后情节存在，在法理上是很难自圆其说的硬伤。笔者倾向于这样的观点，把交通肇事后逃逸的行为认定为独立的新罪“交通肇事逃逸罪”。
强奸是严重侵害妇女人身权利和性权利的犯罪。关于“强奸后通奸”不作为犯罪处理的理由，有学者认为是妇女事后同意的行为否认了先前“强奸”的性质。 另外从刑法谦抑性的角度考虑，刑法的目的是“保护”而不是“惩罚”，既然当事人都原谅了行为人，刑法就没有再介入的必要，这些观点值得商榷。刑法惩治犯罪的根据是犯罪行为对公民权利的和对侵害整体社会秩序的破坏，而不是该犯罪对某个具体个人权利的侵害。正如国家不允许杀人或者重伤害犯罪通过金钱赔偿私了，即便是犯罪人通过赔偿重金得到了被害人家属或者受害人本人的宽恕，其也不能逃脱刑法的惩罚。刑法作为公民权益保护法的实质是对全体社会公民人身、财产权利的保护和正常社会秩序的维护，而不仅是对受害人个人的保护。因而，受害人个人对严重犯罪的原谅不能改变犯罪本身危害社会的性质。应根本区别强奸犯罪和上述情节轻微、危害不大的犯罪排除出刑法调整的本质。“强奸后通奸”作为罪后情节影响定性，在刑法法理上是很难成立的。
吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府规章制定程序规定

（2013年6月25日吉林市第十五届人民政府第5次常务会议审议通过 2013年7月3日吉林市人民政府令第231号公布 自2013年8月15日起施行）




第一章 总则

第一条 为规范市人民政府（以下简称市政府）规章的制定工作，提高立法工作效率，保证立法质量，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）和《规章制定程序条例》（以下简称《条例》）等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本市政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释，适用本规定。

第三条 本规定所称政府规章（以下简称规章），是指市政府依照权限和本规定的程序制定，以市政府令形式发布实施的规范性文件。

第四条 规章制定，应当遵循《立法法》和《条例》确定的立法原则，适应本市实际需要，具备可操作性，突出地方特色。

第五条 市政府法制部门是本市规章制定工作的主管部门，履行下列职责：

（一）起草年度规章制定工作计划草案，经市政府批准后组织实施；

（二）指导和协调各有关单位做好规章的起草工作，按照年度规章制定工作计划组织有关单位联合起草或者主持起草规章；

（三）对规章送审稿进行审查、协调和修改；

（四）负责规章的公布、上报备案、解释审查；

（五）负责对全市行政机关立法工作人员的培训；

（六）有关规章制定的其他工作。

各县（市）、区人民政府、市政府各部门及其他有关单位，应当配合做好规章制定的相关工作。

第六条 市政府应当加强规章制定工作制度化、程序化、规范化建设，保证立法的权威性与严肃性。规章制定工作各项制度落实情况纳入市政府年度依法行政工作考核评议指标体系。

市政府对规章制定工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励。

第二章 立项

第七条 市政府法制部门应当于每年8月30日前向各县（市）、区人民政府、市政府各部门征集下一年度规章制定项目，并向社会发布征集下一年度规章制定建议公告。

第八条 各县（市）、区人民政府、市政府各部门认为需要制定规章的，应当向市政府法制部门提出规章制定立项申请。

公民、法人和其他组织可以通过信函、传真、电子邮件等书面形式，向市政府法制部门提出规章制定建议。

市政府法制部门根据本市经济和社会发展需要，可以自行提出规章制定项目。

规章制定立项申请和规章制定建议应当于每年9月30日前报送市政府法制部门。

第九条 各县（市）、区人民政府、市政府各部门，应当对拟申报的规章项目组织立项论证。

公民、法人和其他组织提出的规章制定建议，市政府法制部门认为有必要进行立项论证的，转交市政府有关部门进行论证，或者自行组织论证。

对起草难度大、涉及多个部门职责以及市政府直接拟定的规章项目，由市政府法制部门会同市政府有关部门组织立项论证。

未经立项论证的项目，不得列入年度规章制定工作计划。

第十条 立项论证组织单位应当围绕以下几个方面开展立项论证，形成报告：

（一）制定规章的必要性，包括是否必须以规章形式来解决有关问题，是否与国家、省、市已经制定或者正在制定的法律、法规、规章重复等；

（二）制定规章的合法性，包括是否与上位法相抵触，是否超越规章立法权限等；

（三）制定规章的可行性，包括拟确立的主要制度和措施是否合理、可操作，现行行政管理体制是否理顺，立法时机是否成熟等；

（四）制定规章的预期效果，包括拟确立的主要制度和措施能否有效解决存在的问题，规章施行后可能产生的社会效果等。

第十一条 各县（市）、区人民政府、市政府各部门申报规章制定立项申请，应当经集体讨论决定，主要负责人签署，并提交立项论证报告、有关保障措施的说明和相关立法参考资料等。

第十二条 市政府法制部门应当根据本市经济和社会发展需要以及立项论证情况，对规章制定立项申请和规章制定建议进行审查，并可以组织相关部门和市政府立法咨询专家召开论证会，拟定年度规章制定工作计划草案，由主要负责人签署，报请市政府常务会议或者全体会议审议通过后执行。

第十三条 年度规章制定工作计划可以根据实际情况将规章项目分为计划完成项目和调研项目。确定计划完成项目，应当优先考虑上一年度规章制定工作计划中立法条件已经成熟的调研项目。

年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、报送时间等。计划完成项目，应当于本年度5月30日前报送审查稿；调研项目，应当于本年度4月30日前报送调研计划，并于10月30日前报送调研报告和规章初稿，未按时报送的，不得列入下一年度规章制定工作计划。

第十四条 规章起草单位应当严格执行年度规章制定工作计划。

规章起草单位在执行年度规章制定工作计划过程中，认为需要调整计划项目的，应当向市政府法制部门书面说明理由。市政府法制部门可以根据实际情况作出调整，报请市政府主要领导同意后执行。

因本市经济和社会发展，需要在年度规章制定工作计划中增加项目的，提出增加项目的单位应当及时向市政府法制部门说明情况，并按照本规定第十一条的要求报送规章制定立项申请和有关材料，由市政府法制部门审查论证，报请市政府主要领导同意后，可以列入年度规章制定工作计划。

第三章 起草

第十五条 起草规章由年度规章制定工作计划中确定的单位承担。起草单位在规章起草过程中，应当邀请市政府法制部门参与调研、论证，提出意见和建议。

起草规章可以邀请有关组织、专家参加，也可以委托有关组织、专家起草。

第十六条 规章的内容应当符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定，并与有关规章的内容协调和衔接。上位法已经明确规定的内容，原则上不作重复规定。

第十七条 起草规章应当深入调查研究，广泛听取有关部门、组织和公民的意见，借鉴国内外立法经验。

起草规章应当组织召开座谈会，认真听取有关部门、基层群众组织和人大代表、政协委员、市政府立法咨询专家以及行政管理相对人的意见。涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的，应当召开论证会，听取有关方面的专家或者其他专业人员的意见。

对直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的规章，起草单位应当向社会公开征求意见。

第十八条 起草的规章有下列情形之一的，应当举行听证会：

（一）对本市经济和社会发展有重大影响的；

（二）直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的；

（三）内容存在重大意见分歧的；

（四）需要听证的其他情形。

第十九条 起草的规章内容涉及其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当认真听取其他部门的意见，主动协调；经协调不能取得一致意见的，应当将有关意见与规章送审稿一同报送市政府法制部门，并在起草说明中予以说明。

第二十条 规章送审稿应当经起草单位负责法制的机构审核，由起草单位集体讨论决定，主要负责人签署；两个以上单位联合起草的，由各单位的主要负责人共同签署。

第二十一条 报送规章送审稿时，起草单位应当按照市政府法制部门要求的份数提交下列文件和材料：

（一）提请审查报告；

（二）规章送审稿及其电子文本；

（三）规章送审稿起草说明及其电子文本；

（四）有关部门、组织和个人对规章送审稿的书面意见，召开论证会、听证会的，应当附有论证会、听证会记录；

（五）有关法律依据和立法参考资料等。

规章送审稿起草说明内容包括制定规章的必要性、拟规范事项的现状和存在的问题、起草过程和法律依据、拟确立的主要制度和措施、征询意见情况和分歧意见协调情况以及其他需要说明的问题。

第二十二条 起草单位报送的文件和材料不符合本规定第二十条、第二十一条的，市政府法制部门可以要求起草单位在10日内补充。起草单位未按要求补充的，市政府法制部门可以将规章送审稿退回起草单位。

第四章 审查

第二十三条 规章送审稿由市政府法制部门统一审查，审查的内容包括：

（一）是否符合《立法法》规定的基本原则和《条例》的有关规定；

（二）是否与有关规章的内容协调、衔接；

（三）拟确立的主要制度和措施是否具有可行性和可操作性；

（四）征求意见是否全面，对各方面意见的处理是否正确、合理；

（五）是否符合立法技术要求；

（六）是否符合本规定的起草程序要求；

（七）需要审查的其他内容。

第二十四条 规章送审稿有下列情形之一的，市政府法制部门可以要求起草单位重新起草：

（一）制定规章目的不明确的；

（二）设定的主要制度脱离本市实际或者缺乏可操作性，需要重新调查研究的；

（三）在立法技术上存在较大缺陷，需要作全面调整和修改的；

（四）有关部门对设定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关部门协商的；

（五）制定规章的基本条件发生变化，暂不适宜制定规章的。

第二十五条 市政府法制部门审查、修改规章，应当进行调查研究，广泛征求管理相对人和社会各方面的意见，并对规章中拟定的重大问题及其他争议较大的问题进行论证。

第二十六条 市政府法制部门应当对报送的规章送审稿征求市政府立法咨询专家意见，并可以委托其对涉及到的重大理论和技术问题进行调研论证，提出专题调研报告。

第二十七条 市政府法制部门应当将初步修改后的规章送审稿，以书面形式征求各县（市）、区人民政府和市政府有关部门的意见。

各县（市）、区人民政府和市政府有关部门对规章征求意见稿应当集体讨论，提出修改意见，由主要负责人签署意见并加盖公章后，按照要求时限返回市政府法制部门；逾期不返回的，视同无意见。

第二十八条 市政府法制部门在审查过程中应当客观公正、实事求是地对待各种不同意见。

各县（市）、区人民政府和市政府有关部门对规章送审稿涉及的主要制度和措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市政府法制部门应当进行协调，达成一致意见；意见分歧较大，经协调未达成一致意见的，报请市政府有关领导协调；经过协调仍未达成一致意见的，由市政府法制部门作出说明，提出处理意见，由市政府常务会议或者全体会议决定。

第二十九条 市政府法制部门综合各方面意见，对规章送审稿进行修改，形成规章草案及其说明材料，经有关单位会签后，由主要负责人签署，报请市政府常务会议或者全体会议审议。

说明材料内容应当包括制定规章的必要性、起草过程和法律依据、拟解决的主要问题、确立的主要制度和措施以及与有关部门协调的情况等。

第五章 决定、公布和备案

第三十条 规章草案应当由市政府常务会议或者全体会议审议决定。

审议规章草案时，由市政府法制部门主要负责人作出说明。

市政府法制部门和起草单位的主要负责人，对会议讨论中提出的询问负责解释，说明情况。

第三十一条 经审议获原则通过的规章草案，由市政府法制部门会同起草单位根据市政府常务会议或者全体会议审议意见修改，形成草案修改稿，报请市长签署政府令，予以公布。

第三十二条 规章经市长签发后，《吉林市政报》、《江城日报》应当及时予以刊登。

《吉林市政报》刊登的规章文本为标准文本。

第三十三条 规章应当自公布之日起30日后施行。但因公共安全、应急抢险等社会重大公共利益的需要或者公布后不立即施行将有碍规章实施的，可以自公布之日起施行。

第三十四条 规章应当自公布之日起30日内，由市政府法制部门依照有关规定，向国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。

第六章 其他规定

第三十五条 规章有下列情形之一的，由市政府负责解释：

（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。

规章解释，由市政府法制部门按照规章审查程序提出意见，报请市政府批准。规章解释同规章具有同等效力。

涉及规章的具体应用问题，由市政府有关部门负责说明。

第三十六条 规章公布施行两年后，实施部门应当对其实施情况进行立法后评估，就规章的立法质量和实施效果进行调查、评价，提出规章继续施行或者修改、废止、解释等方面的评估意见，并上报市政府。

规章立法后评估的具体办法由市政府另行制定。

第三十七条 有下列情形之一的，规章的实施部门或者市政府法制部门应当及时提出修改、废止规章的建议：

（一）规章依据的上位法已经修改或者废止的；

（二）规章主要内容被有关上位法或者其他规章替代的；

（三）规章调整对象已经消失或者规范的内容已经不适应社会实际需要的；

（四）其他应当修改、废止规章的情形。

修改、废止规章，参照规章制定的有关规定执行。

第七章 附则

第三十八条 拟定市政府提请市人民代表大会或者其常务委员会审议的地方性法规草案，参照本规定执行。

第三十九条 本规定自2013年8月15日起施行。