摘要: 公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。中国宪法从人民主权、人权保障、公共利益保护以及民主监督原则四个维度，肯定了公众参与在行政决策程序中的合法性和必要性。虽然当前在中国已经形成在宪法之下的地方政府规章以及部分法律的专门条款共同构筑的法律体系，但是立法实践及其效果存在立法层次不完整和立法位阶不足等问题。今后立法应着重于构建国家层面的统一法律，并应围绕明确公众参与主体、创新公众参与方式、规范参与效力制度和明确公众参与的保障制度四方面原则展开建构。
关键词: 公众参与 行政决策 理论脉络 宪法基础 立法



社会公众对行政活动，尤其是对政府行政决策活动的参与被视为现代民主政治的重要标志。行政决策领域的“参与性政策分析”（participatory policy analysis），一系为弥补传统政策科学实证论之不足而设；二系出于利益多元之考量，主张政策分析家及从事决策规划的行政机关和工作人员，应于政策制定时尊重民意并给予利害关系人（policy stakeholders）陈述意见的机会，以期降低决策造成的利益冲突等政策风险和法律风险，促使决策者在平衡利害各关系人的权益下确定最优决策方案。如有论者所言，行政程序作为行政机关行使行政权力、作出影响相对人权利义务的行政决定的活动，应在相对人的参与下完成，而非由行政机关自行实施。此正可谓民主行政与专制之区别。[1](P190)而美国学者阿尔蒙德则认为，在国家政治结构的政策制定和议决过程等“输入系统”中没有或者仅有微弱影响力、即那些只能无奈作为政策“输出系统”的受众而存在之民众，或可称之为“地域民”或“臣民”，然却决非“公民”。[2]将上述论点引申至行政决策领域：社会公众作为承担决策后果之受众，如果对于影响自身命运的决策事项居然不能发表意见，那么社会公众不过是行政管理中的客体，只能被动接受行政权安排——基于宪法的人民主权原则，人民的政治参与权居然就这样被架空，这显然不符合“民主过程的本质就是参与决策”、[2](P10、219)民主的本质在于协商而非投票[3](P1)[4](P57-50)等现代民主政治理论，而被排斥于决策程序之外的社会受众亦易于对产生该结果的决策程序和决策结果形成不信任及不公正之评价。因之，社会公众有否参与行政决策程序以及参与的广度和深度，遽尔成为判断现代行政决策程序是否公开、公平、公正的重要基准。
一、公众参与的理论脉络

　　国家的公共性决定公民可以参与社会管理与事务,公民与民主宪政共生共存。公众参与作为政治实践和理论形态，与民主制度密切相关，是伴随民主政治形态的发展和民主理论的进步而发展演变的理论形态,“宪法的核心目标是为一个运转良好的民主秩序创造前提，在这个民主秩序中，公民能够真正实现自我管理(self-government)”。[5](P5)大体而言，这种对于自我管理的诉求在民主理论领域，根据赫尔德的区分，虽有民主的四种古典模式（即古代雅典的古典民主、共和主义民主、自由主义民主和马克思主义民主）和20世纪民主的四种模式（即精英民主、多元主义民主、合法型民主和参与型民主）之分，[6](P5)然而现代以来，则演变为两个理论流派，即自由主义倾向的代议制民主和共和主义倾向的代议制民主。

　　古希腊雅典城邦民主强调国家的公共性即正义，正义即国家权力共同分享，国家事务共同参与，允许尽可能多的公民积极参与社会事务和法律活动。如公元前5世纪伯利克利在阵亡将士国葬典礼上关于雅典共和精神慷慨激昂的演讲所描绘的：“‘政权是在全体公民手中，而不是在少数人手中’，政治生活自由而公开，由公民们而不是由官员决定城邦的政策……‘每个公民在许多生活方面能够独立自主’”[7](P171)。这样一种公民价值在雅典城邦公共生活中的直观表达，就是雅典人不受任何个人或集团反复无常的意志统治而只接受法律之统治；在自由民范畴内无论贫富人人均享有言论自由和参与政治事务之权利；重大问题须经全体公民辩论议决，个人意志有机会介入到影响决策的过程。[8](P172)这样一种民主类型遽尔成为直接参与型民主的典范。

而古希腊雅典城邦的直接参与型民主消亡之后，政治参与成为特权阶层的特权，普通民众参与国家事务的权利被剥夺。文艺复兴以来资本主义兴起和以自由、平等为口号的启蒙运动的发展，推动争取普遍参与权（普选权）的斗争。随着资产阶级民主参与权的不断扩大，西方资本主义国家相继建立代议制政府。代议制民主政治形态在西方的建立过程，其实质就是民众获得政治参与权的过程。于公众而言，这种参与集中在对代议制代表——议员的选举上，即通过公众选出的代表而非由公众自己亲自参加公共政策的制定和执行，因而这种参与本质上是间接参与。19世纪英国著名法学家约翰•斯图尔特•密尔在《代议制政府》中集中阐述了代议制政府理论。密尔认为，虽然纯粹的民主观念系指“有平等的代表权的全体人民治理的全民政府”，但是“纯粹的民主制”即类似于古希腊雅典城邦那样的直接民主并不现实，尤其是当“选民扩大到全部人口，它就更加不正确了……”，因而密尔认为代议制是更为理想的民主类型。[9](P37-55)随着资本主义的发展，代议制民主获得普遍赞同并渐居主流地位。

　　但是19世纪末20世纪初随着资本主义由自由资本主义向垄断资本主义的过渡，伴随着行政权对议会权（立法权）的挤压，代议制民主逐渐走向精英民主政治，或曰“行政集权民主制”。[10](P1-5)社会由政治精英治理，普通民众被排斥在政府决策过程之外——于是议会制民主的局限性和虚伪性遽尔暴露出来。20世纪60年代后期，西方发达资本主义国家爆发的大规模群众运动对传统选举制度提出批判，认为民主被局限于周期性选举不仅不是民主程序的全部，亦未能体现民主的实质，公众还必须拥有自身的决定权：“法律体制的一个目标就是，不仅通过允许满足人们的偏好来确保自治的实现，而且更根本的是应该在偏好形成的过程中确保自治的实现”，[5](P189)这一诉求的一个直观反映就是，主张扩大公民的政治参与，在公众直接参与公共事务和公共管理中构建参与型民主的政治新形态。[10](P18)“参与”因而开始成为英语世界中十分流行的政治词汇，[11](P1)其核心理念就是“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参加这些决策的制定过程。”[12](P161)

　　参与式民主理论主张：建立一个民主政府的必要条件是建立一个参与型社会。应让公民政府取代专家政府，以此彰显民主理论是一个重视讨论、判断、具有广阔视野的理论。[13](P262)

　　持续性的政治协商和民主参与，成为解决社会多元性与公开性冲突的路径选择之一。

　　20世纪后期兴起的协商民主理论，以哲学家尤尔根•哈贝马斯（Jurgen Habermas）和政治理论家约翰•罗尔斯（John Rawls）为主要代表，分别就协商民主理论具有的程序性与实质性展开阐述，进一步充实了参与式民主理论。哈贝马斯的协商民主理论建立在交往行为理论基础之上，强调协商民主过程必须基于法律而展开。“商谈原则要能够通过法律媒介而获得民主原则的形式，只有当商谈原则和法律媒介彼此交叠，并形成一个使私人自主和公共自主建立起互为前提关系的权利体系。”[14](P156)罗尔斯则认为协商民主系自由宪政主义的核心，是良好的宪政民主秩序。[15](P9)但是，两位学者皆非主张纯然的程序性与实质性。他们认为协商民主的程序性与实质性原则，皆不能宣称具有优先性，两者皆各有其优劣。程序正义和实质正义二者究竟孰优孰劣，虽然未能够亦不可能完全实现理论上的盖棺定论，但是这样的探讨直接促成参与式民主理论与实践的进一步发展，尤其在参与的主体、参与的阶段、参与的程序、参与的事项范围等全方位领域，都引导当代社会政治生活逐步从精英民主走向大众民主。

　　这样的理论潮流在政府行政管理层面的一个反映，就政府运作层面而言，就是民主政治实践被认为必须建立在“人民同意的政府”(consent of the governed)、有见识的公众 (informed citizenry)及有效的公众参与系统 (an effective system of public participation)三个必要条件之上。[16](P157-159)一方面，从民主政治的内涵来说，公众参与行政决策是民众或社会团体基于“主权在民”的认知，对于政府行动及政策，通过获得充分信息，进行有效的协商、沟通、反馈，参与行政决策的实践。公众可以从参与的过程中掌握丰富信息并培养公共精神。另一方面，从公共政策的有效性与合法性角度而言，行政机关通过在决策过程中引入公众参与，可以与民众实现良性互动并赢得民众信任及支持，为行政机关的决策行为本身提供合法性基础。而无论从民主政治的内涵还是公共政策形成的过程来看，公民参与都不仅仅局限于简单的“赞成或反对”的“投票”行为，还应包括对公共事务积极而深入的介入；这种行动的价值不仅局限于消极地维护自身利益，而且还可以积极地创造公共利益；参与的主体范围亦不仅仅限于社会或政治精英，还必须包括普通民众，使民众可以通过参与过程对与己有关的事务产生影响力。这样于国家而言，强调扩大公民有序政治参与能够有效维护国内秩序、提高国际地位，使社会各群体利益能够充分表达、保护、协调和整合；于公众来说，强调扩大公民有序政治参与能够在法律制度和程序上有效保障和改善自身的经济利益和福利、提高社会地位并增加发展机会。

　　一言以蔽之,公众参与究其理论脉络而言,体现出民主理论由自由主义倾向的代议制民主,向共和主义倾向的参与式民主发展之轨迹。从理论价值、功能等角度而言，参与式民主并不能替代代议制民主，但是参与式民主理论与实践的出笼系基于代议制民主已经在西方陷入困境之事实，因而从一定意义上说，在西方，参与式民主可谓对代议制民主之修正和补充。然而在我国，路径的方向却恰恰相反，如有论者所言，“在中国，通过发展参与式民主可以带动代议制民主的健全与发展，这一方向与西方正好相反。”[17](P71)因而准确地说，在我国，参与式民主理论与实践虽在一定程度上系出于对西方民主理论脉络之回应，然而更主要之推进原因，乃出于实用主义之考量。具体到我国行政决策的民主化领域，社会公众主动参与社会事务、维护社会公益之初衷其实很简单，就是为了维权，因而学者李凡称之为“维权式民主”，具有鲜明的转型期中国的特色，学者卢剑锋则将其描述为“是民众就生存权保障的一种低层次要求”。[17](P72)维权式民主虽然被认为是初级形式的公众参与，然其功能在于能够将利益矛盾和对抗情绪随积累的压力，“传导至政治权力和社会舆论的神经末梢，直接或间接地推进了各级政府的回应性机制的建设，拓宽利益诉求渠道，逐步探索制度供给，推进行政决策民主化。”[17](P73)而这样的理论和实践诉求在我国当前社会主义法治实践中的突出表达，就是2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》以及十八大报告中关于扩大公民有序政治参与的条款及表述。

　　但是亟需重视的一个问题就是，在行政决策程序领域，公众参与在形式上获得的政策文件支持并不足以在实践层面为公众参与提供有效、稳定、持久的实体法律体系尤其是程序法保障。因而奢谈公众参与的理论和实践必然性，却回避公众参与的制度必然性，难以真正为行政决策程序中的公众参与提供持久的发展动力。因而接下来，我们必须从宪法，法律，国务院行政法规、规章，地方性法规、规章与政府规范性文件等若干角度，厘清建立行政决策程序中的公众参与制度所必需的法律基础以及今后可能的立法方向。

二、中国行政决策中公众参与制度的宪法基础

　　从公众参与的理论沿革可以看出，公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。人民主权逻辑在行政执法领域的合理延伸，就是行政决策的合法性、科学性、有效性应当有赖于决策程序中公民自由、平等的参与。如美国学者孙斯坦所言，“社会和政府如果允许各种不同意见存在的话,那么他们的表现就会好很多”，“政府要想制定出明智的政策,就应当广泛地听取人民的意见”，[5](P1)或换而言之，我们可以认为，“提供商议民主是宪法的根本目标”。[5](P164-165)上述理论在我国现行宪法之中亦有充分表达。笔者认为，概括而言，当前我国宪法从人民主权、人权保障、公共利益保护以及民主监督原则等四个维度，肯定了公众参与在行政决策程序中的合法性和必要性。

1.人民主权原则。公众参与依托于民主理论，建立在人民主权的现代民主逻辑之上。现代民主政治的基本原则是人民主权，人民通过多种方式行使民主权利。这种理论逻辑在我国宪法中的突出表达，就是《宪法》序言第5自然段以及第2条规定。宪法序言指出，“一九四九年，……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”。宪法第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”上述条文明确肯定了一切权力属于人民（人民主权）、人民代表大会制度（代议制）以及人民有权参与公共事务管理（公众参与）这三个事关我国政体的宪法基本原则，这很显然构成公众参与行政决策在我国宪法上的渊源。此外辅以《宪法》第3条确定的单一制政体和民主集中制的国家机构工作原则，即“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，充分表明我国民主政治的真实性和全面性，表明民主权利不仅能通过具有代议制特征的人民代表大会行使，而且公民可以在法律规定范围内，拥有参与和管理国家事务的权力。体现在行政决策领域，参与和管理国家事务的权力就是应当通过公民参与的方式使社会权力得以重新分配，体现人民对自身命运的自主权。同时，公众参与的理念也使政府治理的重心，由传统的控制模式转而强调服务与管理，落实民主政治的理念。

由此可见，人民主权原则构成行政决策中公众参与的根本法源。我国宪法第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条第1款规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。根据上述两个条款，我们可以明确的一个原则就是：尽管我国宪法并未明确将公众参与列为公民基本权利，但是结合前述人民主权原则以及在此所援引之第27、41条款的相关规定，很显然对政府监督权的行使，其重要形式之一必然包含在行政决策程序中的公众参与。由此可见，人民主权原则构成行政决策中公众参与的根本法源。

　　2.尊重和保障人权原则。2004年宪法修正案第24条规定在宪法第33条增加一款，作为第3款，即“国家尊重和保障人权”，这一修正案在新中国宪法发展史中被视为人权入宪的里程碑。与此同时，我国《宪法》从第33条到第50条总计规定了包括平等权、选举和被选举权等各项政治、经济和人身权利在内的17项公民基本权利，这17项权利基本囊括我国公民社会生活的各个范畴。尊重和保障人权原则和具体权利规范在政府行政执法领域的直观表达，就是要求具体在行政决策的作出和执行等各个环节，都应当尊重公众感受并保障公民权利。

　　行政机关行政决策行为对公众的影响无所不在，尤其当涉及诸如广州番禺垃圾焚烧站项目、广州外地车辆限行措施、厦门PX项目、宁波镇海PX项目、北京地铁票价调整和圆明园铺设防渗膜等重大行政决策时，如何平衡、协调不同公共利益之间以及某一公共利益和具体公民个人的特定权利冲突，如健康权、道路通行权、环境权等之间的冲突，是当前我国在社会发展和经济建设等各个领域都面临的突出问题。因为“所有的权利都是有代价的”，[5](P270)一项权利的背后，必然意味着与此相对应的义务负担。公众对行政决策通常的质疑就是，为了某项权利、权益，甚至是所谓的公益，而不得不承担某项额外义务，这究竟是否合法、合理？如果从法律的角度看待这个问题，在传统行政法领域，当公民权利受到行政侵害时，除行政机关违法或不当可以按照《行政诉讼法》和《行政复议法》等相关规定提出法律救济外，公众的声音大多只有透过媒体舆论，或通过信访投诉等方式，才能引起行政机关重视。一旦发现决策不当需要纠正，不但社会成本难以计量，而且决策不当所造成的损失亦难以弥补。因而引入行政决策前的公众参与程序，以保证决策的合法性、科学性和有效性就极为必要。通过行政决策的公众参与机制，对行政决策行为予以规范，确保决策过程公开透明和公平参与，尊重社会公众和当事人的意见，强化社会监督，促进行政决策的透明化、民主化，约束行政权并防止行政权的滥用，进而获得实质权益公正且合理的保障。也就是说，通过行政决策前公平、公正的程序规范，强化实体的公正性，最终方能落实《宪法》第33条所规定的“国家尊重和保障人权”的要求。因而宪法第33条所规定的尊重和保障人权原则以及宪法第33条到第50条所规定的各项基本权利的实现和保障，必然要求行政决策领域的公众参与制度。

　　3.公共利益保护原则。公共利益是宪法必须维护的重要价值。2004年新修订的宪法第10条第3款、第13条分别规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。由此可见，我国宪法虽然没有明确规定公共利益是宪法原则,但根据宪法第10条和第13条的“公共利益需要”条款，可认定公共利益原则系宪法原则之一；此外辅以宪法第51条“公民行使权利和自由不得损害国家的、集体的和他人的权利和自由”的规定，也可间接得出公共利益保护具有宪法原则属性的结论。[18]

　　公共利益保护原则结合前述人权保障原则二者共同反映到行政决策程序当中，其延伸要求就是：行政决策应以维护公共利益为依归，在实现国民经济和社会可持续发展、解决社会问题的同时，最大限度满足大多数公众的利益需求，并且避免侵害或不公平地减损少数公众的特殊利益，以实现利益平衡和利益最大化。在民主政治领域，实现利益平衡和利益最大化的最有效渠道显然就是公民有序的政治参与，在利益博弈过程中引入不同利益主体，通过有效参与和协商使行政过程及其结果合法化，[20]这将有助于维持稳定的政治系统。另一方面，在公共政策的决策过程中引进利害关系人，可以有助于更佳的政策与方案的形成，创造出对最大多数人最有利的公共政策，而非仅仅限于少数人的一方之见。经此程序此形成的政策既有合法性、公信力，也可以增进执行力。因而公共利益保护原则可视为行政决策中公众参与的法源之一。

　　4.民主监督原则。我国宪法第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条第1款规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。根据上述两个条款，我们可以明确的一个原则就是：尽管我国宪法并未明确将公众参与列为公民基本权利，但是结合前述人民主权原则以及在此所援引之第27、41条款的相关规定，很显然对政府监督权的行使，其重要形式之一必然包含在行政决策程序中的公众参与。因而公众参与行政决策的最后一个宪法渊源可以概括为民主监督原则。

三、当前中国行政决策中公众参与制度立法的现状与根本问题

　　前述理论上的应然性引导，以及我国现行宪法在人民主权、人权保障、公共利益保护和民主监督四个原则范畴之下所提供的实际制度支持，促使我国近年来不但在行政决策领域一直稳步推进有序、有效的公众参与，而且将其作为公共行政改革中的基本政策之一。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。2008年国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，明确要求市县政府“完善重大行政决策听取意见制度，要增强行政决策透明度和公众参与度。”2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》强调指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。上述一系列文件促使行政决策尤其是重大行政决策中的公众参与制度，由此前地方市县政府基层试验的层面，走向全面规范建构之路。笔者认为，当前已有的相关规范体系可概括为两方面层次的立法：

甘肃省金昌市人民政府


金昌市市直行政事业单位公费医疗管理办法（试行）

（1991年12月28日金昌市人民政府金政发（1991） 103号文件发布）

　

第一章 总 则

第一条为了进一步健全和完善公费医疗管理制度，把公费医疗纳入规范化管理，根据国家卫生部、财政部，甘肃省卫生厅、财政厅关于公费医疗管理办法精神，结合我市实际，特制定本办法。

第二条公费医疗制度是国家为保障国家工作人员身体健康而实行的一项社会保障制度。

第三条本办法贯彻积极防病，保证基本医疗，克服浪费的原则，实行职工定点医疗。财政、公费医疗管理部门和享受单位共同管理；门诊、住院医疗费由职工个人少量负担的管理办法。

第四条承担公费医疗任务的医疗机构，要坚持全心全意为人民服务的宗旨，发扬救死扶伤的革命人道主义精神，坚持医疗原则，因病施治，合理用药，合理检查，合理收费，保证公费医疗制度的正确实施。

第五条享受公费医疗的单位及其职工个人，都有义务遵守各级公费医疗管理部门制订的有关规章制度，加强对享受人员的思想教育，纠正和抵制不正之风。

第二章 享受公费医疗的范围

第六条属于享受公费医疗的人员：

（一）市直国家机关、党派、人民团体，由国家预算内开支工资的在编工作人员。

（二）市直事业单位由国家预算内开支工资的在编工作人员。

（三）属于享受公费医疗单位的经批准因病长期休养的编外人员，长期供养和待分配的超编人员。

（四）受长期抚恤的二等乙级以上革命残废军人。

第七条不属于享受公费医疗的人员：

（一）市直党政机关、事业单位中编制以外雇用的临时工、季节工。

（二）学校聘用的兼职代课教师。

（三）实行差额预算管理（全民所有制医院除外）的事业单位和经费自收自支管理的事业单位工作人员。

第三章公费医疗经费开支的范围

第八务公费医疗经费开支范围：

（一）在指定医疗单位就诊的医药费（含床位费、检查费、药品费、治疗费、手术费等）。

（二）因急症等特殊原因在非指定医疗单位（不含个体诊所）就诊的医药费．

（三）因公外出或探亲，在当地医疗单位（不含个体诊所）就诊的医药费。

（四）因医疗需要，而指定医院没有药品，经医院证明必须外购的药品费。

（五）根据规定转院、转外地医疗的医药费。

（六）计划生育手术的医药费．

（七）因公负伤、致残的医药费用。

（八）因危重病抢救或治疗公伤所必须的贵重、滋补药品（含血液制品）的费用。

（九）因病情需要进行器官移植的费用（公费医疗经费负担比例见附件一）。

第九条自费范围。以下费用由患者自理：

（一）各种不属于公费医疗报销的自费药品（见附件二），异型包装药品，未经批准的外购药品。

（二）挂号费、出诊资、饮食费。特别营养费、住院陪护费、特护费、婴儿费、保温箱费、产妇卫生费、押瓶费、中药煎药费（包括药引子费）、取暖费、空调费、电话费、电炉费、病房电视费、电冰箱费等。

（三）医疗咨询费、医疗保险费、优质优价费、气功费（不含气功治疗费）。

（四）非公费医疗管理部门组织的各种体检费、疾病预防费、不育症的检查治疗费。

（五）整容、矫形、健美的手术费、治疗费、药品费、处置费以及使用器具等一切费用。

（六）就医路费、急救车费、会诊费及会诊交通费。

（七）各类会议的医药费。

（八）各种磁疗用品费。

（九）未经指定医院介绍和公费医疗机构批准，自找医疗单位或医师诊治的医药费。

（十）打架、斗殴、酗酒、交通肇事、医疗事故造成伤残所发生的一切费用。

第四章 公费医疗管理机构和职责

第十条设立金昌市公费医疗管理委员会，下设办公室，具体负责对全市公费医疗的管理。其职责是：

（一）贯彻落实国家有关公费医疗的政策、规定，制订具体实施办法。

（二）管理全市公费医疗工作的计划、预测、组织协调、统计、调研等。

（三）审核全市享受公费医疗待遇的单位和人员的范围及资格。

（四）负责编制全市公费医疗经费的预算，编报公费医疗经费决算和经费的管理使用。

（五）检查指导市直各行政事业单位公费医疗管理工作。

（六）负责公费医疗政策的宣传教育。

第十一条承担公费医疗任务的各医院设立公费医疗管理小组。其职责是：

（一）负责对公费医疗任务各项具体工作的落实、管理。

（二）监督检查本院对公费医疗制度规定的执行情况。

（三）负责对享受公费医疗人员的转院、转外医疗，外购药品等手续的签发。

第十二条享受公费医疗人员的所在单位，负责本单位公费医疗的管理。其职责是：

（一）认真执行市在公费医疗管理办法和具体规定。

（二）实行对本单位公费医疗的管理。

（三）定期向市公费医疗管理部门报送公费医疗执行情况。

（四）管理本单位涉及公费医疗的其他事宜。

第五章 公费医疗经费管理及实施办法

第十三条市公费医疗管理部门对单位公费医疗实行经费包干，定额管理。即公费医疗管理部门对享受单位在编实有人数按不同工龄、不同定额标准一次核定单位全员全年医药费总额按月下拨，由单位统一管理，控制使用，节余（除奖励部分外）留作下年继续使用，超支部分财政负担70％，享受单位负担30％。其定额标准如下：

工龄
10年以内 11-20年 21-30年 31年以上 离休及三十年以

上工龄退休人员

标准（元/人/年） 150 220 400 500 500

第十四条单位对职工实行门诊、住院费按比例报销的办法。其报销比例如下：

（一）门诊费报销比例：

工龄 10年以内 11-20年 21-30年 31年以上
报销比例（%） 70 80 90 95

（二）住院费报销比例：

报销比例% 工 龄
10年以内 11-20年 21-30年 31年以上
实

际

住

院

费
1000元以下 85 89 93 96
1000元以上 90 94 96 99

第十五条对离休干部，工龄在三十年以上的退休人员（含三十年），二等乙级以上革命残废军人，因公致伤致残者（须经市公伤鉴定机构鉴定确认）以及经医院确诊为癌症、精神病、生命垂危的病人，实行实报实销。

第十六条实行职工定点医疗制度及转外医疗审批制度。

（一）市直行政事业单位原则上定在市一、二医院、中医院就诊，女职工也可在市妇幼保健站就诊。如病情需要在市内其他医院就诊时，须有指定就诊医院的转诊证明，方可到他院就诊。

（二）职工因病情需要到外地就诊时，须有指定就诊医院的转外医疗证明，经本单位同意，并到市卫生局办理转外医疗手续，方可到外地指定医院就诊。到省外医院就诊时，凭市卫生局转外医疗证明在省卫生厅办理转外医疗手续后，方可出省就诊。否则，一切费用，不予报销。

（三）职工因急病不能去指定医院，而在就近国家、集体医院就诊或因公外出、探亲在当地国家、集体医疗单位就诊的医药费。须同时持有就诊医院急诊证明，方可报销。

第十七条实行门诊双处方制。各医院对职工门诊就诊，一律实行双处方．一张取药用，一张作报销凭证。

第十八条因病情需要外购药品，须有指定就诊医院盖有“本院无药，同意外购”字样戳记的处方和国营医药单位收费凭据，方可报销。

第十九条实行住院费报销审批制度。各单位职工住院医药费。一律凭公费医疗证在市卫生局审核签字后，方可回单位报销。

第二十条职工在诊疗过程（包括门诊）的与病情无关的检查、治疗费，一律不予报销．五百元以上特殊检查（如CT、核磁共振等）须附有与病情相符的凭据及医院建议证明，否则不予报销。

第六章 公费医疗工作的检查与奖惩

第二十一条公费医疗管理部门应加强对各单位公费医疗经费使用情况的监督，并会同财政等部门定期或不定期到享受单位、医疗单位进行公费医疗管理情况检查，查出问题应及时作出处理决定。被检查单位必须在接到处理决定通知后十日内执行，如处理不当，可提请管委会复议。

第二十二条享受单位有下列行为之一者，经查证属实，除责令追回多领的公费医疗经费外，并进行罚款。

（一）将非享受人员列为享受人员，冒领公费医疗经费者，处以多领金额一至二倍罚款。

（二）享受单位对享受人员调出后，未及时报送公费医疗管理部门办理追减手续，故意多领经费的，扣罚公费医疗经费二百至五百元，如情节严重者，提交管委会加重处罚。

第二十三条享受人员有下列行为之一者，除责令退回非法所得外，处以一至五倍发生费用的处罚。

（一）让他人冒名看病，报销其医药费者；

（二）非法买卖剩余药品者。

第二十四条医疗单位医务人员及其他工作人员，违反公费医疗管理规定，有下列行为之一者，给予一至五倍罚款。

（一）为他人开写不符合职责范围内处方、检查单等造成经济损失者。

（二）将自费药品作为报销药品开据发票者。

第二十五条享受单位认真执行公费医疗规定，年终单位医药费不超过定额标准，节余部分40％奖给有节余公费医疗经费人员，5％奖给为公费医疗工作做出贡献的管理人员，其余部分留作下年继续使用。

第二十六条对揭发、检举违反公费医疗管理制度、弄虚作假行为者，经查证属实，给予相当于罚款金额50～100％的奖励。

第二十七条应交的罚款，个人的由享受单位从本人工资中扣除，单位的在单位的福利基金中列支。

第二十八条罚款收入由公费医疗管理部门统一管理，除按规定用于奖励的外，抵冲公费医疗经费支出。

第七章 附 则

第二十九条本办法自一九九二年元月一日起执行。以前制定的公费医疗管理办法，同时废止。

第三十条本办法由市卫生局负责解释。

　

附件一

甘肃省卫生厅转发卫生部、财政部《关于器官移植医疗费报销问题的复函》的通知
现将卫生部、财政部《关于器官移植医疗费报销问题的复函》转发给你们。根据我省实际，经研究，器官移植医疗费应由三方面负担。具体负担比例是：公费医疗及劳保医疗经费负担60％，单位包干经费负担30％，个人负担10％。请遵照执行。执行中有什么问题，望及时告诉省卫生厅、省财政厅。

附件二

享受公费医疗人员自费药品范围

一、下列范围的药品不论单味或复方，均按自费处理，不能在公费医疗中报销。

各种人参（包括参须、条、片）、鹿茸、猴枣、狗宝、海马、海龙、玛瑙等；

各种可以药用的动物脏器（鸡内金除外）以及动物的胎、鞭、筋、骨、晴等；

蛤士膜（油）、龟灵集、首乌延寿丹、定坤丹、蜂蜜（配制丸药等除外）等；

人参鹿茸丸、参茸卫生丸、参茸丸、三肾丸（粉）、人参膏（露、糖浆、酊、精）、全鹿丸、参茸精、鹿茸精以及人参、鹿茸为主要成份的制剂、各种药酒以及各种水果膏剂和各类滋补膏剂，如秋梨膏、桑堪膏（蜜）、西瓜膏、枇杷膏、党参膏、桂园育、八珍膏等；

各种补汁（露、酊、糖浆），如葡萄糖补汁、安度补汁、单糖浆、卵磷脂糖浆、舒肝糖浆、灵芝糖浆等；

口服葡萄糖、各种鱼肝油（治疗夜盲、肺结核、佝偻病除外）、玉米油、维他麦精、蜂王精、王浆蜜、蜂乳胶丸等；

三磷酸腺苷及其复方制剂、辅酶A及其复方制剂、复合辅酶A、浓淡力维隆、水解胎胞糖浆、能量合剂、胎盘球蛋白、胎盘、丙种球旦白、人血（包括胎盘血）白蛋白等。

二、下列范围的药品，单味使用应按自费处理，在复方中使用可在公费中报销；

三七、何首乌、构把子、阿胶、阿胶蛛、鹿角胶、龟鹿二仙胶、龟板胶、鳖甲胶、马宝、珊瑚、玳帽、冬虫夏草、藏红花、玲羊角、犀角、牛黄、麝香等。

三、各种营养滋补药品和非治疗必须的药品（包括新产品、进口药品）以及可药用的高级食品、副食品及水果等均应自费。

四、上述（一）（二）类范围的药品，在危重病人抢救期内或公伤人员治疗中（公伤人员要有安全部门的证明）可以在公费医疗中报销。