王勇 华东政法大学


关键词: 政府信息公开/经济分析/基本制度
内容提要: 政府信息公开制度的建立是时代的要求，但是，这却需要一个艰难的较长阶段。本文运用经济学的有关理论，具体分析政府信息公开问题，这主要包括：政府信息的生产与提供的经济分析、政府信息公开的成本效益分析、对政府不公开信息的制裁的分析等基本内容。通过运用经济学的分析方法，从新的角度为政府信息公开法律制度的建立提供经济学理论基础，并从崭新的角度了解政府公开信息的难点，加深对政府信息公开的必要性的认识，树立建立政府信息公开制度的信念。


政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[1]这里，政府信息公开重点体现在公开上。政府信息公开要求对政府信息不加隐蔽，在本质上，政府信息具有“不加隐蔽”性；同时，政府信息公开中的公开一词也可作为动词使用，“使秘密的成为公开”指的也是一种行为，因而，政府信息公开也是一种行为的过程。

仅仅这样理解政府信息公开还是远远不够的，运用经济分析的方法，对政府信息公开制度予以经济分析有助于更好的理解这一制度。对此，在具体经济分析之前，我们先探究一些方法性问题和明确一些基本事实，然后，从政府信息的生产与提供、政府信息公开的成本效益，以及对不公开政府信息要受到制裁的角度予以经济分析。


一、政府信息公开的经济分析需要明确的几个问题

首先，用经济学方法研究政府信息公开，就是将经济学的理论和经验主义结合运用于其制度的分析中，注重法律的实证和规范经济分析。这里，我们强调运用法律成本效益分析的核心概念即“交易成本”予以分析政府信息公开问题，“只要有人类活动，就会有交易成本，它广泛存在于社会生活的方方面面，无处不在，无时不有”。[2]

其次，经济分析法律一般不涉及正义性问题，这包括在惩治方面。在法律惩戒措施问题上，对经济学家来说，制裁就像是价格。 [3]因而，在分析政府信息公开时，我们可以假设对政府信息公开问题的制裁就是对政府不公开或不完全公开其应该公开的信息而采取的批评或其他严厉法律惩戒措施。重点分析价格即制裁对行为的效应，而不着重从正义的角度考虑政府信息公开问题是可以采用的一种方法。尽管法律研究的经济学方法被批评为忽视了“正义”， [4]但是，“正义”本身是一个比较复杂的问题，它容易使我们的研究有过多的感情色彩，从而导致脱离实际的结论。另外，对于“正义”，不同的学者也有着不同的解释。这里，我们所研究的是对政府的法律制裁与政府相应的行为反映的关系问题，并不谈及正义性的问题。当然，我们首先假设政府对较严厉的法律制裁的反应是：采取更少的会被制裁的行为，即尽可能的公开其应该公开的信息。

再次，信息是公共产品，在信息的产权界定方面有特殊的要求。由于信息的生产是有代价的，而信息的传递费用却相对较少，所以消费者希望成为信息的“搭便车者”，这就意味着需要政府在信息市场上进行干预以增加所生产的信息数量。在信息市场，政府干预可以采用的形式是：(1)政府提供信息；(2)政府对私人提供的信息给与补贴。 [5]另外还有一种形式即对信息产权的建立和保护。

但是，信息产权的界定与产权的交易是不完全的。这是因为，一方面，作为公共产品的信息在产权界定方面有特殊的要求；另一方面，经济人的机会主义倾向与理性能力的有限程度会给产权问题带来影响，产权客体的错综复杂和人的有限理性使得产权之间的界限实际上是相对的而不可能是绝对的，这样，产权的界定是不完全的。另外，产权的交易也是不完全的。产权交易是通过签订与执行合约完成的，但是，由于人们的有限理性，在产权的交易合同中，人们无法预料未来合同存续过程中可能出现的一切偶然事件并提前作出安排，因而，有可能表现出机会主义的特征。所以说，综上原因，信息交易需要“交易费用”，这种费用又有其特殊性。本来，交易费用的影响会使产权依赖市场无形之手靠个体的理性选择就自动促成社会整体效用最大化，但是，由于作为公共产品的信息的产权的特殊性，就需要用制度进行规范，这样才能达到社会整体效用最大化的效果。

另外，分析政府信息公开要意识到政府及其官员具有利己性的倾向。“经济人” [6]假设说明自然人是具有利己倾向的，事实上，并非只有普通公民或经济人的行为具有利己倾向，政府官员及其组成的政府机构虽然具有谋求公共利益的职责和意愿，但他们与普通公民一样也有着自身利益，政府决策不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府利己行为对公共利益具有很大的危害性，表现在信息公开问题上，趋向封闭信息。

最后，要认识到政府信息的公共产品性要求信息资源必须共享。一个公共产品具有两个关联密切的特征：1、消费的非竞争性：一个人对公共产品的消费并不减少可供其它消费者的消费量，以及2、非排他性：排除没有付费的消费者来消费这个产品的成本如此之高以至于没有利润最大化的企业愿意提供这种产品。 [7]所以，政府信息是典型的公共产品，公共产品就要共享。实际上，信息化与信息社会要求政府信息资源自由流动，以促进经济增长。而做到政府信息资源的共享，就必须信息流动。信息的价值能否体现，信息的流动性是关键。政府控制约80％的社会信息，拥有最大的信息资源。做到资源的共享，就要流动，做到流动就必须政府信息公开。目前，利用科学网络技术，在网上公开政府信息，进行电子政务的建设是实现政府信息资源共享的最佳途径，而这些正是政府信息公开的具体表现。

明确以上认识，这就对我们的分析奠定了基础，实际上，这里的分析主要是通过经济学的有关理论提供一种思考的方法。凯恩斯曾经说过：经济学的理论并未提供一套立即可用的完整结论。它不是一种教条，而是一种方法、一种心灵的器官、一种思维的技巧。所以，理论运用的结果实质是我们思维方式的扩展。

二、政府信息的生产与提供

（一）政府信息的生产与产权界定

信息是公共产品，所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人享用的物品，并且它的成本不随享用的人数规模和地域范围的变化而变化。信息就具有这种公共产品性。

信息具有的特点决定它是生产成本很高而传输成本很低的公共产品。事实上，一旦生产者将信息卖给买者，买者将成为最初生产者的一个潜在竞争者。买者只需传输成本就可以重新将信息卖出。 [8]所以，消费者往往通过支付传输成本而充当“免费搭乘者”。在这种情况下，按照经济学家的观点，就需要政府干预信息市场，提供信息。这时我们就面对一个有趣的课题，政府提供所有的信息么？当然不是，政府的干预可以采取下面几种方式：(1)政府提供信息；(2)对私人信息产品的生产提供补贴；(3)信息产权的建立和保护。 [9]

政府的前述两种方式与信息产权的建立与保护是密切相关的。产权界定的最大意义在于有效配置资源，减少资源浪费。产权经济学是以产权作为变量来研究资源配置效率问题的经济学，产权经济学认为，共有产权是人类最初的状态，私有产权并不是与生俱来的。私有产权代替共有产权的条件有两个：一是资源稀缺；二是建立私有产权制度的收益要超过其花费的成本。

在共有产权下，共同体共同享受其收益或承担其损失，对于每一个主体来说，权利、收益与损失的界限是不明确的，这样就很容易造成部分成员的努力所带来的收益由大家共享，而另一部分成员的浪费所造成的损失由大家共担的情形。这就是经济学上的“外部性”问题。而私有产权则通过将外部性内部化来减少这种浪费，给市场主体提供激励和约束，引导高效率的资源配置。私有产权界定的最大意义在于能有效地克服外部性，为产权主体的行为选择提供稳定的预期，从而引导和激励人们最大限度地利用自身的知识和已有的外在资源，创造更多的效用。所以，产权是作为克服外部性的工具出现的。

总体上说，信息作为公共物品是必须由政府来生产的，同时，如果把信息分为私人信息与公共信息，在法律技术上，也是可以界定产权的。但是，在现有立法中，从私人产权的性质上来说，可以界定产权的主要是专利、版权及商标等知识财产，对于私人的信息，尚待于立法上的进一步完善，而对于政府所提供的信息，显然是公共信息，产权也只能是公有的。针对公共信息、私人信息，如果进行必要的产权界定和保护，这会有助于政府有效的干预信息市场。

总之，尽管私有产权才是克服外部性的手段，但是，并不是所有的信息都是可以界定为私有产权的，不能够界定为私有产权的信息，实际上就是具有公有产权性的政府信息，这样，政府要有效的干预信息市场，生产公共信息、提供公共信息就应成为政府的日常性工作了。政府信息不需要产权界定，但又必须被经常性的提供。政府提供信息的具体做法就是让信息公开，让私人有效利用，合理配置政府信息。

（二）政府在提供信息方面的作用与限制

1、政府提供政府信息的必要性

从信息的生产与产权界定的角度来说，政府需要提供信息。对此，我们运用经济学的理论再予以强化这一观点。

广西壮族自治区桂林市人民政府办公室


桂林市人民政府办公室关于印发桂林市食品安全违法行为举报奖励办法（试行）的通知



各县、自治县、区人民政府，市直各委、办、局：
《桂林市食品安全违法行为举报奖励办法（试行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。


桂林市人民政府办公室
二Ο一二年六月二十九日



桂林市食品安全违法行为举报奖励办法（试行）

第一章 总 则
第一条
为鼓励社会公众积极参与食品安全监督管理，加大对食品安全违法行为的打击力度，根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律法规，以及国务院食品安全委员会办公室《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》、《广西壮族自治区食品安全违法行为举报奖励办法（试行）》的精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于公民、法人及其他组织对本行政区域内食品安全违法行为的举报。下列举报不适用本办法：
（一）与食品安全工作有关的国家机关及其工作人员的举报。
（二）食品安全有关部门工作人员的配偶、父母、子女等直系亲属或者其授意他人的举报。
（三）假冒伪劣产品的被假冒方或其代表、委托人的举报。
（四）属申诉案件的举报。
第三条
各级食品安全委员会办公室和食品安全委员会相关成员单位应当公布举报电话，明确举报受理的部门、有效联系方式及举报流程，负责受理食品安全违法行为的举报，依法调查处理。
第四条 各级食品安全委员会办公室负责本级食品安全举报奖励的审定、奖金管理、奖金发放、信息披露等日常工作事宜。
第二章 举报受理
第五条 食品安全违法行为举报途径包括：
（一）来人举报。
（二）电话、传真、电报、手机短信、电子邮件、信件举报。
（三）其他部门移送的举报。
（四）其他有效途径。
第六条
有关部门对食品安全违法行为的举报不得推诿拒绝，应办理接报受理记录。对属于本部门职责的，应当详细记录举报相关情况，形成专门案宗，并对举报人的所有信息保密；对不属于本部门职责的，要在24小时内移交相关职能部门处理，同时告知举报人。坚决防止出现受而不理、有案不移以及敷衍推诿等现象。
第七条 有关部门接到举报后应当及时调查处理。能速查速办的举报案件应当快速查办，对危害大、性质恶劣、影响范围广的案件要即报即查。
第八条 举报受理单位应当建立并严格执行举报保密制度。未经举报人同意，不得以任何方式公开举报人姓名、住所、工作单位或其他身份资料。
第三章 奖励范围
第九条 举报下列食品安全违法行为，并经查证属实的，给予奖励：
（一）在食用农产品种植、养殖、加工、收购、运输过程中使用违禁药物或者其他可能危害人体健康的物质的。
（二）未经获准定点屠宰而进行生猪及其他畜禽私宰行为的，屠宰和销售过程中向畜禽等动物及其产品注水或注入其他物质的。
（三）经营未经检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产加工经营未经检验或者检验不合格的肉类制品的。

（四）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产加工经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类制品的。

（五）为改变禽畜、水产品肉类及其他食品性状、色泽和达到保鲜目的，使用非食品原料、食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的。

（六）使用非食品原料生产加工食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品的，或者未按食品安全标准规定，超范围、超剂量使用食品添加剂的。

（七）向未经许可或备案的单位及个人提供餐厨废弃物及其他残渣油脂回收活动的，未经许可进行餐厨废弃物及其他残渣油脂粗炼加工、存储转运、批发销售的，以餐厨废弃物及其他残渣油脂炼制的“地沟油”用于食品生产加工和餐饮服务的，销售、使用不明来源、“三无”（无厂家、无生产日期、无生产许可）和检验不合格等劣质食用油的。

（八）应当取得而未取得《食品生产许可证》、《餐饮服务许可证》、《食品流通许可证》、《工商营业执照》等证照或市级主管部门批准核发的其他证照，从事生产经营食品的。
（九）生产、加工、经营变质、过期、混有异物、掺假掺杂伪劣食品的，或者伪造、涂改食品生产日期、延长明示保质期的。

（十）仿冒他人注册商标生产经营食品、伪造食品产地或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用食品生产许可标志或者其他产品标志生产经营食品的。
（十一）对应当采取下架封存、销毁等退市措施而未依法采取相应措施予以退市的，或者将退出市场的食品再次流入市场经营的。
（十二）其他涉及食用农产品、食品和食品相关产品的违法行为。
第十条 举报人获得食品安全奖励应当符合下列条件：
（一）违法行为发生于本行政区域内。
（二）有明确、具体的被举报方。
（三）举报提供的线索事先未被食品安全监督管理部门掌握。
（四）举报的情况经查证属实。
（五）应当具备的其他条件。
第十一条 举报奖励的处理办法为：
（一）举报奖励对象原则上限于实名举报，由举报人直接领取奖金。

（二）重大案件的匿名举报人也可以作为举报奖励对象。匿名举报人可在举报、受理时自设6位密码，在违法行为线索查处结束后，凭密码和有效身份证明领取奖金。
（三）同一违法行为被两人及两人以上分别举报的，按一案奖励所有举报人。
（四）两人及两人以上联名举报同一线索的，按一案奖励所有举报人。
（五）对同一行为的举报奖励不重复发放。
第十二条
新闻媒体在公开披露食品安全违法案件前主动与当地食品安全委员会办公室或其他有关部门协作，提供案件线索或者协助调查处理，经查证属实的，按照本办法予以奖励。新闻媒体工作者举报食品安全违法行为的，参照本办法予以奖励。
第四章 奖励标准
第十三条 对货值金额
5000元以下的违法案件或无涉案货值、但证实被举报者存在违法事实的，可视情节给予举报人员50－300元奖励。对货值金额5000元以上（含5000元）不足1万元的违法案件，给予举报人一次性奖励
500元。对货值金额1万元以上（含1万元）不足5万元的违法案件，给予举报人一次性奖励2000元。对货值金额5万元以上（含5万元）不足100万元的违法案件，按照货值金额的5%计算，给予举报人一次性奖励。
对货值金额100万元以上（含100万元）的违法案件，奖励额度可以不受上述限制。
第十四条 对规模较大、行为恶劣、危害严重的违法制售、使用食品非法添加物、生产假冒伪劣食品的
“黑作坊”、“黑工厂”、“黑市场”、“黑窝点”的举报人员，以及生产经营单位内部人员的举报，经本级食品安全委员会办公室批准，奖励额度可适当提高。
第十五条
对突发食品安全事故或者其他涉及人体健康和生命安全、对社会影响较大的食品安全问题及时进行揭露，对事件处理提供有效帮助的，可视情况参照上述规定给予举报人1000元至1万元的奖励。
第五章 奖励审批
第十六条
负责举报调查处理的部门应当自做出行政处罚决定书之日起15个工作日内，对举报事实予以认定，填写《桂林市食品安全违法行为举报结案审批表》并提出奖励意见，向本级食品安全委员会办公室申报。本级食品安全委员会办公室应在7个工作日内予以审定并回复。经审定批准的，由申报单位指定专人到本级食品安全委员会办公室代领奖金。
第十七条
申报单位从本级食品安全委员会办公室代领奖金后，应在7个工作日通知举报人。举报人应当自接到领奖通知之日起60日内，凭本人身份证或者其他有效身份证明（举报时自设密码的，还应提供密码）领取奖金。逾期不领的，视为放弃权利。因特殊原因不能在有效期内领取奖金的，应说明情况，申请延期领取。委托他人代领的，受托人需持有举报人有效的授权委托书及身份证明。
第六章 资金管理

第十八条食品安全举报奖励专项经费由地方本级财政部门按照财政分级管理、分级负责的原则进行安排和拨付，由本级食品安全委员会办公室负责管理。举报奖励经费由同级财政纳入年度预算管理，单独核算，专款专用，并接受审计、监察等部门的监督检查。
各级食品安全委员会办公室应当定期检查举报奖励制度的执行情况，并向本级财政部门报告奖励资金使用情况。
第七章 附 则
第十九条 举报人借举报之名故意捏造事实诬告他人违法或犯罪的，应当承担相应的法律责任。
第二十条
有关部门及其工作人员在食品安全有奖举报工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法移送司法机关处理。
第二十一条 各县、区人民政府应当参照本办法制定相应的举报奖励办法。
第二十二条 本办法具体应用问题由市食品安全委员会办公室负责解释。
第二十三条 本办法自印发之日起实施。